Соглашение МНЕПР и фонд ЭПСИ как инструменты разрешения проблем экологической и ядерной безопасности
на cеверо-­западе России

Е. В. Худина

Северо-­запад Российской Федерации является одним из самых неблагоприятных с точки зрения ядерной и экологической безопасности регионов РФ. Главным экологическим вызовом для Кольского полуострова, Архангельской области и всего побережья Баренцева и Белого морей является наличие в этом регионе большого количества радиоактивных отходов (РАО) и отработанного ядерного топлива (ОЯТ).

В северо-­западном регионе России накоплены большие количества отработанного ОЯТ и РАО, образовавшихся в результате эксплуатации атомных подводных лодок (АПЛ) и надводных судов с ядерными энергетическими установками, принадлежащих базирующемуся в этом регионе Северному флоту. ОЯТ сосредоточено в хранилищах губы Андреева и Гремихи (оба Мурманская область), а также на борту отстойных атомных подводных лодок. На сегодня в эксплуатации на Северном флоте находятся менее 40 АПЛ. Но около 70 АПЛ находятся в отстое с топливом на борту. Около 35 реакторных отсеков утилизированных АПЛ хранятся на плаву в Сайда губе (Мурманская область)¹.

Подобная ситуация создает высокую вероятность возникновения аварий на выведенных из состава ВМФ АПЛ и на объектах береговых технических баз и постепенно приобретает масштаб национальной угрозы. Говоря об экологическом вреде, наносимом окружающей среде северо-­западного региона РФ и всем странам бассейна Баренцева моря, необходимо отметить, что суммарная радиоактивность, скопившаяся на этих объектах, количественно значительно превосходит по активности выброс в окружающую среду в результате Чернобыльской катастрофы².

Кроме того, сложившаяся ситуация представляет не только экологическую угрозу, но и угрозу распространения ядерных материалов. Учитывая тот факт, что многие лодки были выведены из боевого состава 15–20 лет назад, их ядерное топливо в значительной мере снизило свою радиоактивность, то есть перестало быть самозащищенным и стало представлять собой опасность с точки зрения распространения ядерных материалов. Еще хуже обстоят дела с ядерным топливом, которое было выгружено из АПЛ ранее и хранится на береговых базах. Оно находится в неудовлетворительном состоянии и с точки зрения экологии, и с точки зрения его физической защиты. Кроме того, на этих базах хранится огромное количество радиоактивных отходов, образовавшихся в ходе утилизации и штатной эксплуатации лодок³. В связи с этим можно сделать вывод, что возрастающее количество списанных многоцелевых АПЛ на северо-­западе России, так же как и их старые реакторы и РАО, представляют серьезный риск распространения, а также значительный риск для окружающей среды, который остро ощущается в России и Европе.

В этом контексте проблемы ядерной и радиационной безопасности данного региона РФ влияют на экологическую ситуацию и развитие всего региона Северной Европы и прилежащих районов Арктики (так называемый регион Северного измерения). Экосистема региона Северного измерения, особенно Арктики, является особо ранимой. Загрязнение воздуха и воды достигает критических пределов, а моря этого региона (Балтийское и Арктический бассейн) являются наиболее чувствительными к экологическим проблемам из-­за низких температур и пониженного содержания соли.

Осознание этих проблем Россией и европейскими странами привело в конечном итоге к созданию Экологического партнерства Северного измерения, концепция которого была разработана странами СБЕР (Страны Баренцева и евро­ арктического регионов) и ЕС совместно с Россией в течение 2000–2001 годов. Экологическое партнерство Северного измерения (ЭПСИ) является инициативой, призванной скоординировать усилия по решению проблем экологии северо-­запада России, где особое внимание уделяется вопросам ядерной и радиационной безопасности.

Инициатива ЭПСИ была официально учреждена в марте 2001 года Европейским банком реконструкции и развития, Норвежским инвестиционным банком и Всемирным банком, целью которых было создать новый подход для продвижения и финансового обеспечения инвестиций в экологию. Таким образом, инициатива ЭПСИ объединяет ЕС, Российскую Федерацию и международные финансовые институты, которые активно работают в регионе. В рамках ЭПСИ должна вестись координация сотрудничества между Россией, странами­донорами и международными финансовыми институтами для обеспечения финансирования приоритетных проектов. Структура ЭПСИ включает в себя два главных компонента: организационная структура – группа управления и финансовый механизм – фонд поддержки⁴.

Группа управления ЭПСИ (в нее входят ЕС, Россия, ЕБРР, НИБ и Всемирный банк) должна координировать работу по решению проблем экологии региона, вызванных накоплением РАО и ОЯТ. Группа определяет приоритетные проекты и готовит предложения Ассамблее доноров фонда, которая решает вопрос о выделении средств на каждый отдельный проект, а также следит за ходом выполнения проектов.

Фонд поддержки ЭПСИ направлен на мобилизацию совместного финансирования в виде грантов от доноров, которые послужат начальным капиталом для получения долговременных кредитов от международных финансовых институтов. В правилах фонда, утвержденных на Ассамблее доноров в ноябре 2003 года, предусмотрено, что особой задачей фонда является помощь в выполнении работ по проектам, связанным с уменьшением рисков радиоактивного загрязнения в российской части зоны Северного измерения путем осуществления проектов по повышению ядерной безопасности⁵.

Фонд был официально основан на конференции, состоявшейся в Брюсселе 9 июля 2002 года, во время которой представители европейских стран обязались внести свои средства в развитие фонда. Сопредседателями фонда стали еврокомиссар по внешним связям Европейской комиссии Крис Паттен, заместитель министра финансов России Сергей Колотухин и президент ЕБРР Жан Лемьер. На этой конференции представители Российской Федерации, ЕС, нескольких финансовых организаций и пяти европейских стран (Дании, Финляндии, Нидерландов, Норвегии и Швеции) объявили о внесении первых взносов в фонд поддержки ЭПСИ, составивших в целом 110 млн. евро, из которых 62 миллиона были предназначены для проектов по ядерной и радиационной безопасности на северо-­западе России⁶.

Таким образом, фонд поддержки ЭПСИ должен был, по замыслу его создателей, способствовать координации использования средств и реализации всех проектов по оказанию содействия России в экологической сфере. Однако средства, собранные фондом, не могли быть сразу направлены на осуществление проектов ввиду отсутствия механизма использования этих средств. Поэтому еще на конференции 2002 года было обозначено, что главным условием начала практической работы фонда по реализации собранных средств будет подписание участниками ЭПСИ соглашения о многосторонней ядерно-­экологической программе в РФ, которое должно регулировать механизм и процедуру использования средств, собранных фондом.

После многолетних переговоров между странами Европы, США и Россией соглашение о многосторонней ядерно-­экологической программе в РФ (МНЕПР) было подписано 21 мая 2003 года в Стокгольме. Его подписали Финляндия, Швеция, Дания, Великобритания, Германия, Франция, Бельгия, Нидерланды, США, Россия, а также представитель Европейской комиссии. Согласно договоренности сторон соглашение МНЕПР является юридической основой для сотрудничества с западными странами и содействия Запада России в решении ядерно-­экологических проблем, в частности, в нем зафиксированы условия, на которых все заинтересованные страны могут оказывать содействие России в деятельности, связанной с ядерной энергетикой и экологией. Кроме того, в соглашении и протоколе к нему урегулированы основные спорные вопросы сотрудничества, связанные с налогообложением предоставляемых в рамках содействия оборудования и услуг и освобождением от материальной ответственности.

Так, что касается налогообложения, то по соглашению МНЕПР российская сторона освобождает содействие, оказываемое России в рамках этого Соглашения, от таможенных пошлин, налогов на прибыль и иных налогов и сборов, в том числе от местных и региональных налогов⁷. Таким образом, Россия пошла навстречу пожеланию западных стран, требовавших полного освобождения предоставляемой ими помощи от налогообложения.

Вопрос об ответственности за ядерный ущерб рассматривается в «Протоколе об исках, юридических процедурах и возмещении ущерба» к соглашению МНЕПР. Там содержится «мягкий» вариант несения ответственности. В основном положения этого соглашения по вопросу об ответственности совпадают с положениями Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 1963 года, согласно которой абсолютную ответственность за ядерный ущерб несет лицо, назначенное или признанное государством в качестве оператора ядерной установки. Юридическая и иная ответственность за возможный ядерный инцидент полностью возложена на сторону, эксплуатирующую объект.

В соглашении МНЭПР российская сторона пошла даже дальше положений Венской конвенции. Так, снята предельная сумма ответственности; предусматривается бессрочность обязательств по освобождению от гражданской и материальной ответственности; более широкое освобождение от ответственности даже в случаях, если ядерный инцидент имел место в результате грубой небрежности и непреодолимой силы, вооруженного конфликта, военных действий, гражданской войны или восстания; арбитражный порядок разрешения споров по правилам ЮНСИТРАЛ⁸.

То есть положения об ответственности в программе МНЕПР в определенных случаях полностью снимают с России ответственность за ядерный ущерб и предусматривают возможность арбитражного разбирательства в случае аварии, произошедшей в ходе выполнения двусторонних проектов по ядерной и радиационной безопасности, – что прибавляет этой программе привлекательности в глазах российского правительства.

Таким образом, соглашение МНЕПР урегулировало все основные спорные юридические и иные вопросы, мешающие началу реализации проектов в рамках ЭПСИ, и создало организационную и юридическую структуру для координации проектов иностранных государств в сфере долгосрочного содействия Москве в утилизации атомных подводных лодок (АПЛ) и регулировании ситуации с отработанным ядерным топливом на северо-­западе России.

Кроме того, это соглашение высвободило средства в размере 62 млн. евро, уже собранные европейскими странами в фонд поддержки ЭПСИ в 2002–2003 гг., которые должны пойти на программы ядерной и радиационной безопасности России.

В результате со второй половины 2003 года наблюдается значительная активизация сотрудничества в рамках Северного измерения и реализации проектов по ядерно-­экологической безопасности.

Началась реализация подписанного в январе 2003 года меморандума между МИД Норвегии и российским судоремонтным заводом «Звездочка» (Северодвинск, Архангельская область), который предусматривает финансирование Норвегией утилизации многоцелевых атомных субмарин на этом предприятии⁹. Норвегия в настоящее время финансирует утилизацию двух атомных подводных лодок типа «Виктор­II», которые, являясь нестратегическими атомными лодками, не входят в сферу деятельности подпрограмм по утилизации атомных подводных лодок в рамках российско­американской программы совместного уменьшения угрозы.

6 ноября 2003 года было также подписано межправительственное соглашение между РФ и Италией о сотрудничестве в области утилизации российских АПЛ. Согласно этому документу Италия обязуется выделить 360 млн. евро в течение 10 лет на утилизацию российских АПЛ. В рамках этого соглашения предполагается осуществить ряд проектов по утилизации атомных субмарин, надводных кораблей с ядерно­энергетическими установками; по переработке, транспортировке и хранению радиоактивных отходов, созданию системы физической защиты ядерных объектов и созданию инфраструктуры для утилизации АПЛ¹⁰.

Также в Северодвинске успешно идет реализация контрактов с Великобританией по утилизации АПЛ класса Oscar¹¹.

Кроме того, в июле 2003 года подписавшие соглашение МНЕПР Франция, Великобритания и Канада пообещали выделить совместно более 60 миллионов долларов в пользу фонда ЭПСИ. Финансирование этих стран является дополнительным к 62 миллионам евро, ранее собранным на финансовое обеспечение проектов по укреплению ядерно-­экологической безопасности северо-­запада России.

Отличительной чертой проектов в рамках ЭПСИ является достаточно быстрое начало практической реализации заключенных соглашений. Так, например, к июню 2004 года на средства Великобритании уже утилизированы две многоцелевые АПЛ класса Oscar в Северодвинске¹². На Губе Сайда пущена первая очередь берегового хранилища, рассчитанная на длительное хранения 24 отсеков (российско-­германский проект) и т. д. [13].

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Поскольку Россия ввиду сложной финансовой и экономической ситуации внутри страны не в состоянии осуществлять достаточное финансирование проектов по восстановлению благоприятной экологической обстановки в регионе Баренцева и Белого морей, сотрудничество европейских стран и России в рамках ЭПСИ имеет большое значение для решения ядерно-­экологических проблем северо-­запада России. Эффективность этого сотрудничества во многом зависит от решения юридических и иных противоречий, возникающих при реализации проектов и тормозящих развитие сотрудничества. Большинство подобных разногласий было урегулировано соглашением МНЕПР и Протоколом к нему, что послужило импульсом к активизации сотрудничества в рамках ЭПСИ. Анализ реализации соответствующих проектов в 2003­2004 гг. позволяет предположить, что Соглашение МНЕПР вполне способно стать универсальным организационно­правовым механизмом для реализации самых разных видов сотрудничества, осуществляемого как на много­, так и на дву­сторонней основе и направленного на осуществление различных проектов по укреплению ядерно-­экологической безопасности в регионе Северного измерения.

Примечания

1. Бемер, Н. Атомная Арктика – проблемы и решения, 2001.

2. Доклад Министерства по атомной энергии РФ «О состоянии и мерах по ускорению работ по утилизации атомных подводных лодок и надводных кораблей с ядерными энергетическими установками и экологической реабилитации радиационно­опасных объектов, выведенных из состава Военно­Морского флота» от 16 декабря 2003 г. // Официальный сайт Федерального агентства по атомной энергии РФ: www.minatom.ru/News/Main/view?id=529&idChannel=105.

3. Стенограмма выступления Посла по особым поручениям МИД России А.И. Антонова на заседании клуба ПИР­центра, 10 апреля 2003 г.// Официальный сайт ПИР­Центра www.pircenter.org/cgi­bin/pirnews/analysis.cgi?Template=gp_analysis&CountryID=4.

4. Рамочное соглашение о многосторонней ядерно-­экологической программе РФ. Стокгольм, 21 мая 2003 г. // Официальный сайт ПИР­центра www.pircenter.org/cgi­bin/pirnews/ctrdocan.cgi?Template=gp_docs.

5. Соглашение МНЭПР, Сотрудничество в рамках Северного измерения  //Вопросы безопасности. – 2003. – №7. – С. 5–6.

6.Там же.

7. Рамочное соглашение о многосторонней ядерно-­экологической программе РФ. Стокгольм, 21 мая 2003 г.// Официальный сайт ПИР­центра www.pircenter.org/cgi­bin/pirnews/ctrdocan.cgi?Template=gp_docs

8. Протокол по вопросам претензий, судебных разбирательств и освобождения от материальной ответственности к рамочному соглашению о многосторонней ядерно-­экологической программе РФ. Стокгольм, 21 мая 2003 г. // Официальный сайт ПИР­центра www.pircenter.org/cgi­bin/pirnews/ctrdocan.cgi?Template=gp_docs.

9. Леднев Г. Обзор российской печати по выполнению международных программ содействия РФ в области разоружения за I квартал 2003 г. // Ядерное распространение № 46 январь – март 2003. С. 154.

10. Там же. С. 10.

11. Вестник Глобального партнерства № 3. ПИР­центр, зима 2003. С. 1.

12. Вестник Глобального партнерства № 3 (6). ПИР­центр, осень 2004. С. 10.

13. Там же. С. 11.