Политологическое изучение интеграционных процессов в Центральной Азии: основные направления и тенденции

В литературе прослеживается мысль о том, что в условиях динамично развивающихся процессов глобализации мировой экономики особое значение для стран Центрально-Азиатского региона приобретает интеграционная стратегия¹.

Авторы публикаций отмечают, в частности, что глобализация несет в себе серьезные негативные последствия для экономически слабо развитых государств. При этом обращается внимание, что, например, с точки зрения Астаны, экономическая интеграция постсоветских государств могла бы нейтрализовать или, как минимум, ослабить эти негативные последствия. Экономически слабо развитые постсоветские государства, по мнению некоторых исследователей, должны объединять свои усилия, создавать экономические союзы, открывать друг другу свои рынки и т. п.²

Довольно часто в литературе упоминается тот факт, что в 1994 г. Президент Казахстана Н. Назарбаев выдвинул идею создания в формате СНГ так называемого Евразийского союза (ЕАС), который бы базировался на тех же принципах, на которых функционирует ЕС. Действительно, в те годы существовали предпосылки для создания подобного межгосударственного объединения (в их числе сохранившиеся еще с советских времен такие позитивные факторы совместного пребывания в бывшем СССР, как экономическое разделение труда между республиками, единая транспортная система, система статистической отчетности, язык общения и т. д.).

Казахстанский проект определял ЕАС как «союз равноправных независимых государств, направленный на реализацию национально-государственных интересов каждой страны-участницы и имеющегося совокупного интеграционного потенциала». Помимо прочего, ЕАС определялся в качестве формы интеграции суверенных государств с целью укрепления стабильности и безопасности, социально-экономической модернизации в постсоветском пространстве³.

Вместе с тем, как констатируют политологи, идея создания ЕАС не была поддержана в Москве. Новая политическая элита России рассматривала бывшие советские республики как балласт, который только будет мешать РФ продвигаться вперед⁴. Сторонником идеи создания ЕАС в регионе был только кыргызский президент А. Акаев. Узбекистан и Туркменистан не нашли в этой идее для себя ничего практически-интересного, а Таджикистан был "ввергнут в пучину гражданской войны«⁵.

Параллельно со стремлением Казахстана интегрировать постсоветские республики в рамках ЕАС была предпринята попытка создания более «скромного» регионального союза. 30 апреля 1994 г. Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан заключили Договор о едином экономическом пространстве (в марте 1998 г. к объединению подключился Таджикистан). Таким образом, — подчеркивают политологи, — было создано Центрально-Азиатское экономическое сообщество (ЦАЭС, затем Организация «Центрально-азиатское сотрудничество» — ОЦАС, впоследствии слившаяся с ЕврАзЭС)⁶.

В рамках Договора в июле 1994 г. были созданы Межгоссовет и его Исполком, а несколько позднее — Центрально-азиатский банк развития и сотрудничества. Была разработана программа экономической интеграции государств-участников на 1995–2000 гг.⁷

Однако, многие рабочие проекты сообщества выходили за рамки сугубо экономического сотрудничества, охватывая самые различные сферы, включая безопасность, политические, гуманитарные, информационные и иные аспекты⁸.

Как подчеркивается некоторыми авторами, несмотря на относительно удачный старт ЦАС — ЦАЭС, первоначальные надежды на быстрое развитие процесса региональной интеграции не оправдались. Несмотря на сходство социально-экономической ситуации в странах ЦАЭС, переживавших после распада СССР "период перехода от одного национально-интегративного варианта к другому«⁹, и общность стоящих перед ними задач, в отношениях между ними существовал целый ряд серьезных противоречий, которые, кстати говоря, продолжают сохраняться до настоящего времени. Эти противоречия препятствовали гармонизации как интересов отдельных стран в рамках ЦАЭС, так и интересов каждой из интегрирующихся стран с интересами сообщества в целом. В рамках ЦАЭС периодически сглаживалась острота противоречий. Однако общие мероприятия затрагивали в основном сферу внешнего проявления противоречий, тогда как коренные причины, порождающие их, сохранялись и даже углублялись по мере усиления различий между странами-участницами в подходах к реформированию экономики. Эти подходы — ставка на радикальную либерализацию экономики методом «шоковой терапии» в Казахстане и Кыргызстане и на эволюционную трансформацию при сохранении рычагов экономического регулирования в руках государства в Узбекистане — были различными с самого начала¹⁰.

Как отмечается в публикациях, на развитии дезинтеграционных тенденций особенно заметно сказывалась острота конфликтов в сфере энергоснабжения и водопользования, а также неурегулированность проблемы взаиморасчетов, главным образом, по вопросам энергетики¹¹.

Кыргызстан и в меньшей степени Казахстан зависят от Узбекистана в поставках природного газа. Партнеры вынуждены погашать задолженность либо за счет дополнительных поставок продукции, предназначавшейся для внутреннего потребления, либо за счет внешних займов. Задолженность партнеров Узбекистана за поставки газа достаточно велика, и попытки урегулировать данную проблему, предпринимаемые в рамках ЦАЭС, не приносили ощутимых результатов. При отсутствии прогресса в вопросах совместной эксплуатации энергоресурсов Казахстан оказался вынужденным сделать ставку на достижение газовой независимости, что, естественно, требовало огромных инвестиций и времени. Бедные углеводородным сырьем Кыргызстан и Таджикистан не имели и не имеют такой возможности¹².

После распада СССР оказалась разрушенной централизованная система регулирования речного стока в бассейне Нарына-Сырдарьи, питающих густонаселенную Ферганскую долину — важнейший хлопководческий район Узбекистана и не менее густонаселенные южные области Казахстана. Основные регулирующие гидроузлы оказались на территории Кыргызстана и Таджикистана. В литературе приводятся факты, указывающие, что из общего объема потребляемых водных ресурсов на Узбекистан приходится примерно 50 %, на Казахстан — 42 %, Таджикистан — 7 %, Кыргызстан — около 1 %. В то же время 30 % всего объема воды аккумулируется в Токтогульском водохранилище на территории Кыргызстана (Джалал-Абадская область)¹³. Для Кыргызстана водотоки Нарына являются главным источником электроэнергии. Летом в сезон наибольшего полива, ему крайне невыгодно спускать воду из водохранилища, поскольку в это время потребление электроэнергии незначительно¹⁴.

Реализацию интеграционных процессов сдерживали также ограниченные инвестиционные возможности стран ЦАЭС. С формированием капитала Центрально-азиатского банка, призванного стать основным каналом финансирования проектов регионального значения, возникали серьезные трудности. Его уставный капитал, определенный учредительными документами в $9 млн., составил всего $5 млн., из которых $2,5 млн. внес Казахстан, $1,5 млн. — Узбекистан, $1 млн. — Кыргызстан¹⁵.

К этим проблемам, лежащим, так сказать, в «нижних этажах» регионального интеграционного процесса, политологи относят другие, не менее серьезные. Они связаны, в частности, с несовершенством механизма интеграции. Как отмечается в литературе, интеграционный процесс в ЦА в 1990-е гг. носил преимущественно верхушечный характер, инициировался сверху, основывался на директивно-бюрократических методах, а не на рыночных механизмах, которые в регионе, по экспертным оценкам, только начинают формироваться¹⁶. По сути, модель интеграционного механизма в ЦА вступила в противоречие с логикой развития национальных экономик. Это затрудняло увязку интересов государства и частного сектора при разработке и осуществлении интеграционных мероприятий, эффективность которых, как следствие, заметно снижалась. Интеграционный потенциал предпринимательского сектора не удалось использовать в полной мере. Образованная одновременно с подписанием пакета соглашений о создании единого экономического пространства Ассоциация предпринимателей ЦА так и не приступила к практической деятельности¹⁷.

По имеющимся в литературе оценкам, свою роль сыграло также наличие политических противоречий между странами-участницами (в частности, в вопросе отношения к союзу РФ-Беларусь, Таможенному союзу, ЕврАзЭС), а также личные амбиции лидеров¹⁸.

В публикациях показывается, что с 1997 г. стало очевидным, что задача интеграции в экономической сфере, рассматривавшаяся при образовании ЦАЭС, как его главная цель, не решается. Одновременно усиливалась военно-политическая составляющая ЦАЭС. Так, вопросы региональной безопасности заняли одно из центральных мест на встрече глав государств в Бишкеке в январе 1997 г., а усиление политической напряженности в регионе обратило центрально-азиатские страны к целесообразности консолидации усилий в борьбе с экстремизмом и терроризмом.

Здесь следует особо подчеркнуть, что практически до начала 2000-х гг. государства ЦА оставались «один на один» с проблемой терроризма и экстремизма, распространением наркотиков и оружия, прямой угрозой со стороны движения «Талибан». Несмотря на декларации, ведущие державы, прежде всего США, РФ, КНР не проявляли должного внимания к региональной повестке, несмотря на то, что афганская проблема представляла известную опасность для России и Китая. А для США, как стало ясно после 11 сентября 2001 г., Афганистан оказался непрямой, но весьма реальной угрозой распространения на Американском континенте терроризма.

В апреле 2000 г. страны ЦАЭС подписали Соглашение о сотрудничестве в сфере борьбы с распространением экстремизма, терроризма и наркобизнеса. Алма-атинская встреча президентов «четверки» в январе 2001 г. показала, что общие политические цели стали превалировать над экономическими. Основными приоритетами ЦАЭС были названы борьба с терроризмом, наркотрафиком, решение политических и гуманитарных проблем. В этот перечень узбекская сторона также включила трансграничные проблемы (водопользование, проблемы границ, приграничное взаимодействие и т. п.)¹⁹.

Как подчеркивается в литературе, долгое время дальнейшая судьба ЦАЭС — ОЦАС оставалась неясной. Однако о самой идее центрально-азиатской интеграции политологи не стараются говорить в прошедшем времени, поскольку сохраняются объективные географические, исторические, культурные, религиозные предпосылки интеграции. Остается также высокой, несмотря на действие центробежных тенденций, степень взаимозависимости и взаимовлияния национальных экономик. Влияние внешнеэкономических факторов, связанных с трудностями вхождения слабых переходных центрально-азиатских экономик в мировое хозяйство, растет по мере усиления процесса глобализации. Пытаясь по отдельности противостоять глобальным вызовам, страны ЦА рискуют полностью утратить перспективы собственного национально-государственного развития. К усилению объединительных тенденций ведет и обострение политической ситуации в регионе, возникновение здесь серьезной угрозы интересам национальной безопасности центрально-азиатских государств²⁰.

В своих трудах политологи также затрагивают и другие направления интеграции центрально-азиатских стран.

Следует указать, в частности, что в январе 1995 г. было подписано Соглашение о Таможенном союзе между Россией, Белоруссией и Казахстаном, которое фактически явилось расширением созданного за две недели до этого Таможенного союза России и Белоруссии. Одновременно был подписан Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. 26 февраля 1999 г. оба документа подписал Таджикистан. Спустя полтора года — 10 октября 2000 г. страны-члены ТС подписали Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС)²¹. А в 2006 г. ОЦАС была слита с ЕврАзЭС, по поводу чего некоторые аналитики отмечают, что на петербургском саммите этой организации произошло "...организационно-правовое оформление евроазиатского сообщества с сопутствующим логическим слиянием с ним ОЦАС и полноправным вхождением в состав ЕврАзЭС Узбекистана«²².

Исследователи отмечают, что после создания СНГ произошла регионализация его экономического пространства, на котором появилось 4 региональных объединения государств (три вышеназванные, а также двусторонний союз РФ — Беларусь). Страны ЦА (за исключением Туркменистана) входят в три из них. Ашхабад не является участником ни одного из региональных межгосударственных объединений в рамках СНГ²³, что объясняется руководством Туркменистана его позициями т. н. «позитивного нейтралитета».

Объединения развиваются различными темпами, что свидетельствует об ослаблении целостности общего экономического пространства СНГ²⁴. В то же время, как считают некоторые авторы, заметно возросла экономическая взаимозависимость большинства государств ЦА и Кавказа, но значительно ослабли их связи с РФ²⁵.

Как показывается в литературе, интеграционное воздействие региональных объединений в рамках СНГ, в которых активно участвуют страны ЦА, пусть слабо, но все же противостоит общим дезинтеграционным тенденциям, причины которых проистекают из самого характера современного мирового процесса. Это позволяет ослабить деформацию воспроизводственного процесса в странах региона, смягчить негативные социально-экономические последствия²⁶.

В политологической литературе отмечается, что с самого начала своей независимости страны ЦА начали проводить политику, по возможности широкой, экономической интеграции и за пределами СНГ²⁷. В частности, отмечается, что в 1992 г. Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан и Туркменистан стали участниками форума тюркоязычных государств, инициатором которого выступила Турция, стремящаяся занять место и роль России в регионе²⁸.

В литературе высказывались мнения, что Анкара стремилась превратить организацию тюркоязычных государств в инструмент своего влияния в ЦА, которая всегда представляла для нее особый стратегический интерес, а вслед за этим стремилась к глубокому экономическому проникновению в целях получения доступа к богатым природным ресурсам региона²⁹.

В свою очередь, страны ЦА на начальном этапе видели в турецкой модели развития образец для подражания. Успехи Турции в области экономики в 1980-е гг. сделали эту модель развития весьма привлекательной. Помимо прочего, они надеялись на мощную финансовую помощь "братской Турции«³⁰.

Однако очень скоро «увлечение турецкой моделью» прошло. Оказалось, что республики ЦА весьма существенно отличаются от дореформенной Турции, которая никогда не знала такой степени централизации управления экономикой, которая была характерна для СССР. Поэтому турецкий опыт для государств региона имел ограниченную ценность. К тому же, как подчеркивается в публикациях, экономические, финансовые, инвестиционные возможности Турции были не существенными для оказания максимального влияния на реформирование экономики региона³¹.

При всем том, как отмечают авторы публикаций, отношения ЦА с Турцией не были бесплодными. Турецкие фирмы развернули в регионе свою активность, появилось множество предприятий, главным образом, в Кыргызстане, Казахстане и других странах³².

В ноябре 1992 г. государства ЦА присоединились к Организации экономического сотрудничества (ЭКО), основанной Турцией, Ираном, Пакистаном. Основная цель деятельности ЭКО как межгосударственной региональной организации состояла в выявлении общих интересов государств-участников в различных областях экономического сотрудничества, их всестороннем согласовании, принятии решений и доведении их до механизма исполнения³³.

Учредители ЭКО нуждаются в дополнительных рынках сбыта своих товаров, и с этой точки зрения широкое сотрудничество с центрально-азиатскими странами им представлялось перспективным. Кроме того, как считают некоторые авторы, Турция и Пакистан нуждаются в решении своих энергетических проблем, и, следовательно, сотрудничество с государствами ЦА и Азербайджаном также представляет для них немалый интерес³⁴.

Однако не все страны демонстрируют свою заинтересованность в ЭКО. Казахстан и Туркменистан проявляют весьма большую активность, поскольку ориентируются на разработку и реализацию совместных проектов по энергетике и транспорту. После ослабления внутриполитической напряженности в Азербайджане и Таджикистане, деятельность этих стран в ЭКО стала более заметной. Узбекистан, по мнению специалистов, не проявляет особой заинтересованности в ЭКО³⁵.

Так или иначе ЭКО, как и организация тюркоязычных государств, не доказала свою жизнеспособность и в конечном итоге в условиях ЦА не имела своего логического развития.

В целом, по мнению политологов, развитие интеграционного процесса в ЦА в 1990-е гг. протекало в сложном и неоднозначном режиме, а в дальнейшем, по их же мнению, не будет столь быстрым и прямолинейным, как это казалось при создании в 1994 г. первого регионального объединения³⁶. В общем-то, это был правильный прогноз. Как показывает нынешняя практика, с начала 2000-х годов «региональная повестка» сотрудничества еще более усложнилась, что наиболее очевидно проявляется в вопросе водно-энергетического сотрудничества, использования трансграничных водотоков.

Признание необходимости создания условий для последовательного процесса регионального взаимодействия, предусматривающего переход от простых форм сотрудничества к более сложным при обязательном согласовании текущих и долгосрочных интересов всех участников и каждой из сторон, видимо, должно было стать исходной предпосылкой концепции центрально-азиатской интеграции³⁷. Однако на практике все обстоит намного сложнее тех, казалось бы, логичных предложений, с которыми выступают и политики, и национальные эксперты республик ЦА.

Считается, что важнейшим условием реализации указанной выше концепции выступает создание механизмов, способных обеспечить решение задач экономической интеграции путем сочетания методов рыночного и государственного регулирования. По некоторым оценкам, необходимость последних обусловлена тем, что экономика стран ЦА, хотя и заметно продвинувшаяся по пути к рынку, все же в основном остается нерыночной (в полном понимании категории "рынок«)³⁸.

До настоящего времени в регионе не сложилось даже предпосылок для создания общего экономического пространства со свободным передвижением товаров, капиталов и рабочей силы, свободной конвертацией национальных валют. Отдельными исследователями видится целесообразным сосредоточение усилий на обеспечении реального функционирования зоны свободной торговли, для создания которой, по их мнению, имеется соответствующая договорно-правовая база³⁹. Однако, как представляется, и эта идея на данном этапе не способна реализоваться.

Параллельно предлагалось разрабатывать совместные инвестиционные проекты, отобрав те из них, которые имеют первоочередное значение, как с точки зрения решения внутрирегиональных проблем, так и в плане продвижения стран региона в мировое экономическое пространство. По мнению авторов публикаций, этим проектам можно было придан статус межгосударственных региональных программ⁴⁰.

К числу приоритетных совместных проектов политологи и эксперты по конкретным направлениям сотрудничества относят следующее:

— добыча, переработка, транспортировка минерально-сырьевых, особенно топливно-энергетических ресурсов и организации их экспорта;

— развитие отраслей АПК, позволяющих обеспечить продовольственную безопасность стран региона;

— поддержание и развитие систем водопользования;

— формирование транспортной инфраструктуры, позволяющей эффективно использовать геополитический ресурс региона (опираясь на имеющиеся заделы, в частности, проект «Трасека»), и развитию современных систем связи;

— решение экологических проблем Арала и Приаралья, бассейнов Сырдарьи и Амударьи, Сарезского озера и т. д.;

— формирование региональной рыночной инфраструктуры; и др.

Участие в подобных программах, как, впрочем, и в других возможных интеграционных мероприятиях с точки зрения исследователей, может представлять, помимо прочего, интерес для Туркменистана, стран Южной и Юго-Восточной Азии, КНР, РФ, возможно, Украины. Подключение предпринимательских структур России к участию в таких программах могло бы, с одной стороны, ускорить их реализацию, а, с другой, — способствовало бы предотвращению конфронтационных настроений в отношениях стран ЦА с прочими региональными объединениями стран СНГ, созданию на пространстве СНГ атмосферы делового, взаимовыгодного сотрудничества.

* * *

Обобщая изложенные в данном разделе положения, следует подчеркнуть главный вывод, к которому можно прийти в результате анализа русскоязычной политологической литературы по Центральной Азии — в регионе еще не сформировались объективно-субъективные предпосылки, политико-экономические и иные условия для широкомасштабной интеграции и сотрудничества. Соглашаясь с некоторыми оценками в отношении того, что центрально-азиатские государства остаются до настоящего времени в известной степени разобщенными, можно отметить некоторые причины такого положения дел, к которым, очевидно, можно было бы отнести, во-первых, влияние внешних сил на политику центрально-азиатских столиц; во-вторых, наиболее важный момент — личные амбиции глав государств, которые, как показывает практика, не способствуют принятию волевых решений в интересах всего региона, поскольку в их основе лежат узконациональные, а в некоторых случаях и личные интересы.

1. Следует согласиться с авторами публикаций, что сфера безопасности остается наиболее «продвинутой» областью многостороннего взаимодействия государств ЦА, так как их политические руководства в полной мере осознают, что перед лицом угроз и вызовов региональной стабильности никто из них не может быть в состоянии абсолютной защищенности. Однако, касательно этой сферы регионального сотрудничества, в течение первого десятилетия после распада СССР, да и сегодня тоже, постоянно присутствует дилемма — кто именно может выступать гарантом региональной безопасности Центральной Азии и в какой степени сами государства региона в состоянии защитить себя от традиционных и новых угроз. Первоначально эти вопросы, как известно, пытались решать в рамках СНГ, затем — на основе Ташкентского договора (и в рамках ДКБ, ОДКБ), в системе ШОС и т. д. И каждый раз в структуре взаимоотношений в формате государств ЦА (минус Туркменистан) возникали те или иные разногласия об участии/неучастии, размещении тех или иных компонентов безопасности, включая коллективные силы, отдельные операции и пр.

2. Государства ЦА, заинтересованные в урегулировании ситуации в Афганистане и поддержании стабильности в этой стране, не смогли ни в 1991–2001 гг., ни позднее подключить ИРА к региональным процессам, обеспечить заинтересованное участие Кабула в решении актуальных проблем безопасности и сотрудничества. Трудно не согласиться с мыслью о том, что в определенной мере это связано с превращением Афганистана в один из центров международного терроризма.

Однако не менее важным следует считать тот факт, что к Афганистану приковано особое внимание международного сообщества и ведущих международных акторов «первого» и «среднего» уровней. Несмотря на то, что это, в принципе, должно было бы содействовать решению афганской проблемы как таковой, на деле получилось, что Афганистан стал своеобразной «зоной весьма жесткого геополитического соперничества за «право доступа в ЦА» и утверждение своего долгосрочного присутствия в Южной и Центральной Азии. В частности, ввод в 2001 г. в ИРА коалиционных сил во главе с США не привел к ожидаемым результатам: «афганская повестка» остается нерешенной до сих пор и, более того, по мере развития событий, особенно с учетом привязки Афганистана к проблемам Пакистана (США), проблемы в этой стране лишь усугубляются.

3. В русскоязычной литературе в целом правильно указываются основные проблемы региональной интеграции, что связано, главным образом, с разными внешнеполитическими векторами государств ЦА, а также разноцелевой направленностью своего участия в многостороннем сотрудничестве. Со времени приобретения независимости ни одно объединение с участием стран ЦА (ЦАС, ЦАЭС, ОЦАС, ЕврАзЭС) не зарекомендовало себя в качестве эффективного механизма сотрудничества в торгово-экономической, транспортно-коммуникационной, таможенной и других сферах, решении первоочередных проблем региона, к каковым относится управление региональными ресурсами, их рациональное использование в интересах всех государств.

4. Наконец, следует отметить еще одну важную тенденцию в литературе. Дело в том, что политологи государств ЦА рассматривают те или иные аспекты сотрудничества в сфере безопасности, экономической и иных областях с точки зрения политико-идеологических установок своих руководств. Все это, безусловно, тормозит решение таких острых, на наш взгляд, вопросов как совместное использование трансграничных водотоков и других ресурсов, приграничное взаимодействие, транзит товаров и услуг. Между некоторыми странами до сих пор остаются нерешенными вопросы делимитации и демаркации государственной границы, что сдерживает, казалось бы, благие намерения в создании благоприятных условий для решения социально-экономических проблем стран ЦА и в целом всего региона.