Предпосылки реформы федеративных отношений в России

С. А. Дружинин

С тех пор как Россия встала на путь демократических преобразований и в стране появилась возможность беспрепятственно обсуждать актуальные вопросы развития государства, проблемы федерализма вызывают оживленные дискуссии в академических и журналистских кругах.

Между тем практический опыт конституирования федералистской модели государственного устройства в России пока не впечатляет. Простран­ство российского федерализма вплоть до избрания В. Путина президентом страны напоминало пестрое лоскутное одеяло, наспех скроенное из множест­ва полунезависимых субъектов, в которых собственные законы зачастую не только подменяли федеральные, но и противоречили самой сути российской Конституции. Не случайно правление новоизбранного президента началось именно с реформы федеративной системы.

Цель настоящей статьи – обозначить предпосылки реформы федеративных отношений в России, показать обоснованность и своевременность проводимых в системе «федеральный центр – субъекты Федерации» преобразований.

Нестабильность и взрывоопасность этнополитической ситуации на территории государств – бывших советских республик во многом обусловлены пороками системы государственного устройства и национальной политики, характерных для Российской империи и СССР.

В дореволюционной России этнические проблемы амортизировались с помощью двух основных механизмов:

губернская система управления лишала этносы политической субъективности (то есть притязаний на территорию);

отношения личности и государства в этническом аспекте были опосредованы принципами вероисповедания и сословности.

Это создавало видимость существования почти полной этнополитической идиллии в Российской империи.

На самом деле не все было так безоблачно в сфере межэтнических отношений. Инородцами в Российской империи в строго юридическом смысле являлись 13 этнических категорий (по переписи 1897 года, этнические инородцы составляли 10,5% населения России). Права инородцев были ограничены в приобретении недвижимости, свободе передвижения (например, черта оседлости для евреев). По отношению к украинцам и белорусам проводилась политика русификации, нацеленная на инкорпорацию этих этносов в единый русский народ.

Этносы, соответствующие критериям цивилизационной близости (жители западных окраин империи – прибалты) или исторической давности включения в Россию (татары, мордва и другие народы) не попадали в категорию «инородцев».

Таким образом, уже в дореволюционной России сформировалась иерархия национальностей, которая легко трансформировалась в иерархию национальных территорий, так как многие этносы имели зону компактного расселения (например, особое правовое пространство Польши, Финляндии). Образование СССР тем самым стало закономерным этапом национально-­государственного членения России как империи. По мнению Д. Драгунского, реструктурированная империя приняла форму этнократической иерархии.

Здесь правомерно акцентировать внимание на следующих факторах:

1. Национальные движения рассматривались большевиками (и марксистами вообще) исключительно как союзники пролетариата на пути к мировой социалистической революции. В этих целях ими были взяты на вооружение лозунги различных национально-­освободительных движений XIX–XX веков, и прежде всего популярный лозунг о «праве наций на самоопределение, вплоть до отделения». Впоследствии, когда большевики пришли к власти в России, этот принцип решения национального вопроса был законодательно закреплен во всех советских конституциях. Это была мина замедленного действия, заложенная под конструкцию государственного устройства и сдетонировавшая, как только центр выпустил из рук идеологические вожжи. Справедливости ради следует согласиться с М. Вселенским, указывающим на то, что регулярно провозглашаемое в советских конституциях право на выход из Советского Союза являлось откровенной фикцией: закон о процедуре выхода справедливо называли законом о невыходе из СССР. При этом всякое слово в поддержку выхода из состава СССР рассматривалось как пропаганда буржуазного национализма и попытка подрыва интересов Советского Союза.

2. Вожди большевистской партии осознавали, что их власть враждебно встречена образованными слоями русского общества как по социальным, так и по национальным соображениям. По этой причине и был провозглашен лозунг борьбы с «великодержавным русским шовинизмом». Территория расселения великороссов была значительно урезана в пользу сопредельных республик. Наконец, на территории самой России, ужатой до границ РСФСР, было создано более 30 национально-­территориальных образований (автономных республик, областей и округов), в которых титульные национальности, как правило, не составляли большинство населения.

3. Практика большевистского национально-­государственного строительства основывалась на иерархии национальностей: население союзной республики; население автономной республики (в составе другой республики); население автономной области.

Такая трехэтажная структура формировала соответственно и три уровня прав и привилегий для элиты. Несмотря на то что ключевые посты в республиках занимали русские, государственные органы повсеместно возглавляли представители титульных национальностей (независимо от их доли в общем составе населения). Кроме того, проводилась так называемая «коренизация» аппарата, то есть массовое насаждение на ответственные должности представителей титульных национальностей, чаще всего без учета компетентности.

4. В начале 30­х годов в СССР были введены паспорта с обязательной регистрацией этнической принадлежности. Так как границы между союзными республиками не совпадали с этническими ареалами, а многие этносы были дисперсны, то подобная регистрация часто противоречила национальному самоопределению людей.

Навязывание чуждой этничности происходило в основном тремя способами:

– представители соседнего этноса, жившие в границах «чуждой» республики, регистрировались как принадлежащие ее титульному этносу;

– общее количества этносов искусственно уравнивалось с числом национально-­территориальных образований: в рамках этой модели внестатусным меньшинствам навязывалась титульная этничность;

– наконец, сами люди были восприимчивы к данной государственной политике: представители меньшинств под давлением обстоятельств нередко принимали более престижную этничность.

Таким образом, проводимая руководством СССР политика в сфере государственного устройства создала необходимые предпосылки для превращения этноса из субъекта права в субъект политики. Титульный этнос стал позиционировать себя как суверен на «своей» территории. Принадлежность к титульному этносу давала известные преимущества, прежде всего возможность вхождения в номенклатуру и занятия постов в органах власти союзной или автономной республики.

Как только тоталитарная система рухнула, волна национализма, преломленного конструкцией национально-­территориальной федеративности, вызвала быстрый распад всех социалистических национальных государственных союзов – СССР, Югославии, Чехословакии. Причины произошедших событий кроются не в последнюю очередь в том, что национально-­территориальный принцип государственности жестко привязывает нацию к земле, что при естественном смешении этносов на любой территории неизбежно приводит к ранжированию народов, делению их на «своих» и «чужих». А поскольку «чужие» живут бок о бок со «своими» в течение многих десятилетий, а то и веков, а все границы более или менее условны, острые конфликты между народами внутри таких национально-­территориальных образований неизбежны.

Августовский путч 1991 года подтолкнул самоопределение республик, входивших в состав СССР, а точнее их национальных элит. В борьбе против власти союзной бюрократии и структур КПСС демократические силы России в 1990–1991 гг. провозгласили приоритет республиканского законодательства перед союзным и признали право автономных республик РСФСР на суверенитет. Это помогло достичь непосредственных целей в борьбе за власть, но имело далеко идущие побочные последствия, способствовав сначала распаду СССР, а затем и значительному усилению дезинтеграционных тенденций в самой России, а также сосредоточению в руках этнократических групп неограниченных полномочий.

Несмотря на вышеобозначенные негативные последствия, к которым привела практика государственного строительства на национально-­территориальных началах, лидеры этнических движений продолжали культивировать чувство единства земли и крови. Почему это происходило?

Дело в том, что при переходе от государственной собственности к частной тот, кто обладает властью, получает практически неограниченную возможность участвовать в распределении собственности. Чем в большей степени автономно национальное образование от Москвы, тем более свободно могут распоряжаться его богатствами те, кто контролирует здесь властные рычаги, тем меньше их отчетность, подконтрольность центру.

Более того, как считает А.Б. Зубов, постоянная угроза межэтнического конфликта крайне необходима таким национальным вождям именно потому, что это оправдывает перед Москвой жесткий авторитаризм их административного стиля.

Даже там, где титульные этносы совершенно ассимилировались переселенцами, как в Ханты­Мансийском автономном округе (1,5% – коренные национальности хантов, манси и ненцев) или на Ямале (5,9% – ненцы, ханты, селькупы), местные власти выступают ярыми сторонниками сохранения особого статуса своих земель.

По убеждению В.Л. Шейниса, реализация принципа этнонационального самоопределения и попытки построить федерацию на этнической основе неизбежно приводят в идеологии – к утверждению приоритета прав нации (защитником и выразителем которых выступают этнократические группы) перед правами человека, а на практике – к дискриминации национальных меньшинств, насильственной ассимиляции или даже к этническим чисткам.

Но не только этнофедерализм препятствовал созданию устойчивой федеративной системы в России. Другим узлом противоречий была асимметричная структура Российской Федерации, сложившаяся после подписания Федеративного и множества двусторонних договоров о разделе полномочий и предметов ведения между центром и субъектами Федерации.

В период подготовки Федеративного договора (подписанного 31 марта 1992 года подавляющим большинством субъектов Федерации) рассматривались различные концепции реформы национально-­государственного устройства России. В итоге победила позиция, согласно которой Россия должна была представлять собой федерацию национальных государств с преимущественными правами титульных национальностей на территорию, ресурсы, политическое представительство и на официальный статус собственных культурных институтов (языка, религии, символики), с минимальными полномочиями центра и максимальными прерогативами местных элит. В результате мощных лоббистских усилий Федеративный договор был инкорпорирован в текст новой Конституции.

С подписанием этого договора Россия фактически превратилась из конституционной федерации в конституционно­договорную с сильным креном в сторону договорно­конституционной или даже конфедерации, в которой национальные республики занимали более привилегированные позиции, чем остальные субъекты Федерации.

Преимущественно на региональном уровне проводилась и начатая в 1992 году широкомасштабная программа приватизации. В каждом регионе был создан свой фонд государственного имущества, который и определял условия проведения приватизации в той или иной местности. Таким образом, регионализация рычагов управления проведением приватизации передала под прямой контроль региональных лидеров громадные ресурсы.

Все это привело к тому, что согласие регионов стало важнейшим условием осуществления любого конституционного проекта. От общих правил в проведении региональной политики, федеральный центр отказался сразу же после распада СССР. Ряд республик добился особого к себе отношения в обмен на присоединение к федеративным соглашениям 1992 года.

Часто в результате двусторонних переговоров каким­то регионам устанавливались льготные нормы налогоотчислений или даже предоставлялись прямые субсидии. Иногда Москва просто соглашалась с односторонним решением региона оставить в своем распоряжении более высокую, чем предусматривалось, долю доходов.

Практика двухсторонних договоров между центром и отдельными регионами еще больше усиливала асимметричную структуру федерации.

Помимо уже перечисленных недостатков, российскому федерализму присущ еще один, также унаследованный от советской системы государ­ственного устройства: так называемая матрешечная структура ряда субъектов. Некоторые территориальные автономии, войдя в число признанных субъектов Федерации, остались при этом в подчинении регионов. Объем связанных с этим конфликтов нетрудно предположить.

Все усилия навести порядок в регионах, неоднократно предпринимавшиеся за десятилетие президентства Б. Ельцина, оказались тщетными. Под давлением глав регионов, на словах демонстрировавших лояльность Кремлю, Ельцин был вынужден отказаться от попыток рецентрализации государства. Неэффективным на практике оказался институт полномочных представителей президента на местах. Назначавшиеся ради нового утверждения авторитета главы государства в регионах, они на деле превратились в чисто номинальные фигуры, не обладающие необходимыми властными полномочиями и политическим влиянием, вынужденные столкнуться с недоверием местных политиков и управленческих структур.

Немаловажно также обратить внимание еще на один аспект рассматриваемой проблемы, а именно международные риски процесса регионализации в России.

По мнению некоторых исследователей, региональная Россия сталкивается в процессе ее интеграции в международную систему отношений с тремя главными «вызовами». Первый из них обусловлен тем, что страны Запада, будучи «локомотивами глобализации», все еще не определились в своей стратегии по отношению к российским регионам. Второй вызов видится в том, что стратификация российского политического пространства привела к выявлению нескольких различных точек зрения на перспективы международной интеграции РФ. Наконец, В-­третьих, у самих регионов существуют различные интересы в области международного сотрудничества и разные стратегии их реализации.

Некоторые западные исследователи ставят под сомнение институционную значимость российских регионов как политических авторов и подвергают жесткой критике региональную власть в России. Они во многом переводят разговор в плоскость проблем безопасности, утверждая, что возникновение автономных субъектов в РФ не только усложняет дипломатический протокол, но и препятствует эффективному контролю над оружием массового поражения на ее территории.

Все это в свою очередь негативно отражается на индексах инвестиционной привлекательности российских регионов.

Таким образом, совершенно очевидно, что система федеративных отношений, сложившаяся в России в течение 90­х годов ХХ века, нуждалась в реформировании, прежде всего в силу своей крайней асимметричности и превалирования этнической составляющей в системе отношений «центр ­ регионы».