К вопросу о дифференциации понятий политического
и административного регионов

А. Ю. Кулагин

Одним из основных векторов общественного развития, сформировавшим облик современной России, явилась регионализация общественной жизни в целом, но в особенности и прежде всего ее политической сферы. Формирование федеративной государственности превратило субъекты Федерации в подлинно политические субъекты, изменило характер центральности политических процессов, привело к созданию принципиально иной конструкции политического пространства России. Отразить и осмыслить новые явления политической действительности призвано новое научное направление – политическая регионалистика, являющаяся составной частью региональных исследований.

В предшествующий период истории потребности в определении и собственно выделении политических регионов не возникало ввиду универсальности официального политического поля во всей стране. Реальные различия, конечно, существовали: политическая культура, скажем, Туркменистана и Эстонии в 70­е годы различалась практически столь же резко? как и сегодня, но в доступной исследователям информации эти различия не отражались и почвой для научных выводов послужить не могли.

Резко усилившаяся на рубеже 80–90­х годов политизация общественной жизни в России ввела в обиход множество новых терминов, и среди них понятие «регион». Сравнительно быстро термин «регион» закрепился за субъектами Федерации. Любопытно, однако, что в тексте Конституции РФ термин «регион» не употребляется вообще; в статье 5 указывается, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»¹, хотя в материалах Конституционного cовещания он нашел место. Использование в Конституции термина «субъект» опирается на традиции конституционного (государственного) права зарубежных стран и мотивируется стремлением к созданию правового государства, намерением согласовать нормы государственного права России с нормами международного права.

Тем не менее и в практической политике, и в общественных науках, включая юридические, и в обыденном обиходе в 90­е гг. вместо понятия «субъект Федерации» все чаще начинает использоваться термин «регион». По-­видимому, это связано с несколькими обстоятельствами. Во-­первых, термин «субъект» в правоведении – это «субъект права», понятие, имеющее строго определенное значение², и уже в силу этого обстоятельства данный термин не может употребляться произвольно.

В науке популярность термина «регион» связана не только с его иностранным происхождением, но и с нестрогостью термина, с его многозначностью, которая открывает широкие возможности для его употребления в тех смыслах и с теми значениями, которые требуются авторам, не слишком грешащим терминологической ясностью и однозначностью.

Расплывчатость термина действительно не всегда вредна, она позволяет термину бытовать во многих науках одновременно и, быть может, послужит в свое время опорной точкой для интеграции научного знания, где одна из основных трудностей сегодня – разница тезаурусов.

Практика вновь показала: в России основным регионом оказался регион административный. Региональное политическое пространство оформилось именно в границах административных регионов. Но это означает, что любая административная реформа изменяет и границы политического пространства регионов, а ликвидация административных районов в их прежнем виде есть одновременно ликвидация политической региональное с тем лишь отличием, что административные районы немедленно будут воссозданы в новых границах, а политическая региональность – нет. Этот хрупкий продукт политической культуры может оказаться утраченным на долгое время.

Всякий ли административный регион есть регион политический? По-­видимому, нет. Административный регион есть одновременно регион политический только потенциально, и реализуется ли эта потенциальная возможность, зависит от сложной совокупности противоречивых факторов. По мнению Р. Ф Туровского, обычно система политических регионов совпадает с сеткой административно-­территориального деления страны, но возможны ситуации, когда группа территорий представляет собой единое целое и должна рассматриваться как политический регион. По Туровскому, политический регион может слагаться из группы однотипных в политическом отношении административных районов (имеющих общие характеристики политического процесса и политической культуры), или в том случае, когда группа административных районов оказывается в сфере влияния одного политического центра.

Первый тип региона можно рассматривать как однородный, второй – в соответствии с общепринятой типологий экономических районов. С точки зрения реалий современной российской политической жизни второй тип региона в политике, видимо, наиболее типичный. Вообще для политического региона деление на центр и периферию, можно сказать, базовое, поскольку более или менее устойчивой политическая жизнь существует только в центральных местах региона. С точки зрения различий в интенсивности политической жизни понятие «центр – периферия» работает и на межрегиональном уровне.

Следует обратить внимание на то, что регионообразующие признаки могут как появляться, так и рассасываться. Например, сельскохозяйственные административные районы политической жизнью живут, как правило, только в период выборов в органы власти регионального и федерального уровней. Гораздо сложнее определить, является ли политическим регионом та или иная область, край, республика, точнее, каждый ли субъект Федерации есть политический регион.

Относительно большинства республик и автономий такого рода сомнений просто не возникает, настолько очевидно своеобразие этих регионов в природно-­климатическом отношении, с точки зрения этнического состава, с точки зрения своеобразия народнохозяйственного комплекса. В политической сфере это своеобразие также присутствует, хотя и не в столь явном виде. Например, Республика Башкортостан: регион в основном сохранил специализацию своего народнохозяйственного комплекса; в современной ситуации по-­прежнему является регионом преимущественно с государст­венным управлением экономикой; является одним из немногих регионов – доноров; имеет развитую банковскую систему и одновременно целиком сохранившиеся совхозы и колхозы.

Как все республики, возглавляется президентом, а не главой админи­страции, представительный орган по структуре двухпалатный, называется курултаем, верхняя палата имеет совершенно своеобразный характер формирования, главы городских и районных администраций назначаются президентом. Кроме всего прочего, в политической культуре населения присутствуют некоторые элементы, также указывающие на известное своеобразие. В политической сфере Башкортостана достаточно отличительных черт в сравнении с политической сферой соседних областей России, чтобы признать факт существования региональности в политической сфере. Сложилось определенное внутреннее единство суммы особых черт природного, этнического, социально-­экономического, социокультурного и политического характера, чтобы констатировать, что данный субъект Федерации есть регион, в том числе и политический регион.

То же самое можно сказать о Татарстане, Якутии, Калмыкии и некоторых других, однако с такой же уверенностью говорить о наличии достаточных для образования регионального отличия признаков в отношении республик Северного Кавказа, тем более Алтая, Карелии, Удмуртии уже не представляется возможным. Достаточно ли иметь во главе республики президента и называть местный парламент курултаем, чтобы стать политическим регионом? Наверное, нет – отличия должны быть не формальные, а, напротив, содержательные и существенные. Тем не менее политическая региональность обычно связывается исследователями с полиэтничностью страны. Например, Р. Ф. Туровский, вводя понятие «территориально неоднородная (гетерогенная) страна», из четырех типов таких стран два прямо связывает с полиэтничностью, этнической клановостью, а еще в двух типах стран этническое начало присутствует в неявном виде³.

Возникает проблема методологического порядка. Формально для образования региона достаточно одного существенного отличия – в результате возникает однофакторный регион. Может ли большое количество незначительных отличий в сумме составить то, что дает хотя и одно, но существенное отличие. Когда отдельные политические особенности становятся системным единством? Следует ли, например, считать, что Удмуртия оформилась в политический регион только в 2000 году с введением поста президента или, напротив, с этого момента отличие Удмуртии от других республик стало меньше? Эти вопросы пока остаются без ответа.

Однако все сложности на уровне республик и автономий отступают на зад­ний план, как только эти вопросы встают относительно краев и областей. Легко увидеть, что чисто формальные, формально-­юридические различия между областями в политико-­административной сфере несущественны, отступления от норм федерального законодательства, прямые нарушения законов России под предлогом местной специфики усилиями представителей Президента РФ в федеральных округах практически ликвидированы, и в этом смысле «своеобразие» практически исчезло. Местное, а тем более региональное политическое сознание в краях и областях не сложилось вообще или находится в столь зачаточном состоянии, что учитывать его как отличительный признак не приходится. природно-­климатические, значительные демографические, этнические и народнохозяйственные отличия могут быть несущественны. С этой точки зрения, скажем, Рязанская и Тульская области, будучи без каких бы то ни было сомнений субъектами Федерации, вряд ли являются самостоятельными политическими регионами; как регион они могут рассматриваться только в группе областей, когда отличие выявляется на уровне противопоставления / сравнения областей и республик в составе РФ.

Можно ли на данный момент говорить о том, что в России наряду с административными сложились и неформальные политические регионы? Скорее, нет, и это одна из причин непрочности российского регионализма. Политическая практика последних лет показывает, что политика федерального центра в области государственного строительства и системы отношений «центр – регионы» направлена на максимально возможное нивелирование региональных особенностей, унификацию региональных политических систем⁴. Несмотря на многие позитивные результаты, достигнутые в этой сфере с 2000 года (в частности, приведение в соответствие с Конституцией местных законодательств), нельзя не признать, что это объективно препятствует формированию политических «регионов», тогда как определенная специфика и автономность регионального политического пространства является одним из основополагающих принципов федерализма.

Определение сути политического региона в условиях реформирования страны – задача особенной сложности. Нет окончательной ясности не только в вопросе о том, как распределятся политические полномочия федерального центра и регионов, но и в том, в каком направлении будет развиваться российский федерализм, что будут представлять собой уже в ближайшей перспективе субъекты Федерации, как впишется во властную структуру местное самоуправление, как распределятся полномочия исполнительной и законодательной власти в краях, областях и республиках и т. д. Очевидно одно: региональные исследования должны сказать свое слово в политической науке, пытающейся осознать новую политическую реальность.

Примечания

1. Конституция Российской Федерации. М., 2000. С. 5.

2. Юридический энциклопедический словарь. 2­е, дополненное изд. М., 1987. С. 458–459; о политической субъектности см. также: Хабибуллин А.Г., Рахимов Р.А. Политическая субъектность как характеристика современного Российского государства // Государство и право. – 1999. № 12. – С. 21–30.

3. Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований//Полис. – 2001, № 1. – С. 139.

4. Имеется в виду создание федеральных округов в 2000 году, реформа порядка выборов глав регионов в 2004­м, а также программа укрупнения некоторых регионов путем их слияния.