Международные связи регионов и внешняя политика
 Российской Федерации

А. В. Борков

Участие субъектов Российской Федерации в международной жизни определяется ст. 72 Конституции РФ. В ней регионам предоставляются права на координацию международных связей и внешнеэкономической деятельности с федеральным центром, а также возлагаются обязанности по выполнению международных соглашений современной России¹. В осуществлении данной статьи российской Конституции функции центральных государственных учреждений заключаются в контроле за деятельностью республик, краев и областей в сфере международных контактов и связей, с тем чтобы избежать нанесения политического, экономического ущерба национальным интересам России или ее международным обязательствам.

Меньше всего прав у регионов в чисто политической части международной деятельности Российской Федерации. В частности, им запрещено заключать международные договоры с иностранными государствами или с субъектами этих государств. В то же время нельзя сказать, что они полностью отстранены от процесса выработки внешнеполитического курса страны. Например, в соответствии с законом «О международных договорах Российской Федерации», приняты 15 июля 1995 года, подготовка международного соглашения, если она затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, должна осуществляться по согласованию с данным субъектом. Предусматривается также направление проекта договора (его основных положений) субъекту для получения от него предложений, если договор затрагивает предметы совместного ведения. Регионы могут привлекаться также и на начальном этапе разработки того или иного проекта международного договора, если он затрагивает его полномочия и предметы совместного ведения (разд.I, ст.3, п.1, п.2, п.4)². На этапе реализации внешней политики субъекты Федерации, во-­первых, обязаны выполнять международные договоры РФ в пределах своей компетенции (разд. IV, ст. 32, п.3)³, Во-­вторых, имеют право давать рекомендации и предложения по вопросу заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров (разд. V, ст. 35, п.1; ст. 36, п.1)⁴.

Однако федеральный центр строго следит за международными связями регионов, с тем чтобы эта деятельность не выходила за рамки их компетенции. Он не раз выражал недовольство в тех случаях, когда либо внешнеэкономические соглашения имели политическую подоплеку, либо заявления политических лидеров субъектов Федерации шли вразрез с официальной внешнеполитической позицией страны. Например, МИД РФ выразил сожаление по поводу договора между Кабардино-­Балкарией и Абхазией. Дело в том, что он практически де-­факто признает Абхазию независимым государством, тогда как формально она является частью Грузии⁵. Ему пришлось давать объяснения по поводу итогового коммюнике Форума тюркских народов, подписанного делегациями Башкирии, Дагестана, Чувашии, Якутии, Тувы, Татарстана и Хакасии. В нем содержалось требование дипломатического признания так называемой Турецкой республики Северного Кипра⁶, что противоречит международным обязательствам РФ в отношении таких государств⁷, как Республика Кипр и Греция. Позиция республик была объявлена их «частным мнением».

Между тем в других сферах международной политики полномочия регионов значительно шире. Они регулируются законом «О координации международных и внешнеэкономических связей Российской Федерации», вступившим в силу в январе 1999 года. Прежде всего он содержит определение международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, под которыми понимаются осуществляемые в торгово-­экономической, научно-­технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами (ст. 1, ч. 2). Здесь четко оговаривается круг партнеров, с которыми субъекты могут вступать в международные связи, – субъекты иностранных федеративных государств и административно-­территориальные образования иностранных государств. Субъекты могут также участвовать в деятельности международных организаций в рамках органов, специально созданных для этой цели (ст. 1, ч. 1).

Закон более подробно регламентирует договорную деятельность регионов. Он разрешает субъектам РФ заключать соглашения с органами государственной власти иностранных государств с согласия правительства РФ или когда под такое соглашение имеются гарантии правительства РФ (ст. 8). Регионам дано право вести переговоры и заключать соглашения в области международных и внешнеэкономических связей. Однако субъекты должны заблаговременно уведомлять федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры с иностранными партнерами, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД РФ для согласования (ст. 4). Здесь специально подчеркивается, что «соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами» (ст. 7)⁸.

В итоге закон закрепил правовым образом уже установившуюся к тому времени практику разнообразных международных контактов регионов, особенно в сфере внешнеэкономической деятельности. В первую очередь субъекты Российской Федерации пытаются выступать в качестве объектов инвестиций со стороны иностранных партнеров. Особое положение здесь у Москвы. На ее долю приходится треть всех иностранных прямых капиталовложений и почти 50% накопленных иностранных инвестиций, а также 29,3% внешнеторгового оборота России, в том числе 27,1% экспорта и 43,9% импорта (по данным за 1999 год).

Около половины прямых иностранных инвестиций размещено в следующих за Москвой 19 субъектах Федерации. В первой пятерке — Самарская область, Санкт­Петербург, Новосибирская, Сахалинская и Свердловская области. Представление о масштабах присутствия иностранных предпринимателей дают сведения о количестве совместных предприятий (СП) и представительств зарубежных компаний. Всего в России их 26,7 тысячи и 5,6 тысячи соответственно. Лидируют Москва (19,9 тысячи и 4,9 тысячи), за ней следуют Приморский край (1083 и 25), Московская область (761 и 38), Санкт­Петербург (650 и 276), Краснодарский край (280 и 33), Свердловская область (214 и 23)⁹.

Во внешнеэкономической деятельности республик, краев и областей России присутствуют как положительные, так и отрицательные моменты. Например, преследующие подчас сиюминутную выгоду внешнеэкономические cвязи регионов выливаются иногда в расточительную, по бросовым ценам распродажу древесины, энергоносителей и другого сырья, рыбной продукции. Это наносит серьезный ущерб ресурсному потенциалу не только данного региона, но и всей страны, влечет за собой неблагоприятные экологические последствия.

Увлечение ряда субъектов Федерации внешними заимствованиями со временем тяжелым бременем ложится на региональные бюджеты, ведет к оттоку валюты за рубеж, оказывает cсерьезное давление на официальные валютные резервы и платежный баланс страны. Точная оценка масштаба таких заимствований затруднена. По приблизительным подсчетам, их общий объем превысил в 2000 году 17 млрд. долларов, однако возвращаются кредиты несвоевременно. Поэтому растет число судебных исков кредиторов к региональным заемщикам (на конец 1999 года их было уже более 100)¹⁰.

Существенным элементом межрегионального сотрудничества является заключение субъектами Федерации соглашений с зарубежными странами, то есть создание правовых рамок взаимодействия, закрепление достигнутых договоренностей. К концу 2000года таких документов подписано более 2000 года. (Например, республика Коми на 1 января 2000года имела соглашения с четырьмя государствами (Венгрией, Чехией, Словакией и Болгарией) и с шестью субъектами различных стран¹¹).

Цифра на первый взгляд впечатляет. Нельзя, однако, не отметить, что многие соглашения российских регионов с зарубежными партнерами чаще похожи на протоколы о намерениях, носят слишком общий характер и впоследствии не реализуются (по имеющимся сведениям, действующими являются около 1200 соглашений). Кроме того, наличие у некоторых регионов большого количества соглашений отнюдь не говорит об интенсивности их внешних связей. Очень часть отсутствуют реальные шаги по выполнению принятых на себя обязательств. К сожалению, этот упрек чаще всего относится именно к российской стороне.

Все более заметное место в отношениях России со странами как ближнего, так и дальнего зарубежья наряду с межрегиональным сотрудничеством начинает занимать и сотрудничество приграничное. Целый ряд факторов, таких как необходимость укрепления соседними странами на «нижних этажах» всего комплекса двухсторонних отношений, создание тем самым приграничного «пояса добрососедства», решение проблем социально-­экономического характера приграничных регионов и другие, объективно усиливает приграничное сотрудничество, превращает его в одну из важных составляющих нашей международной деятельности.

Это направление взаимодействия получило наибольшее развитие на европейском континенте. В Совете Европы и Европейском союзе такое сотрудничество считается обязательным компонентом строительства новой Европы. Сегодня в Европе из 235 административно-­территориальных единиц (области, кантоны, регионы и т. д.) 70 являются приграничными, и практически все они в той или иной форме участвуют в приграничном сотрудничестве. Кроме региональных и местных органов власти, к нему привлекаются деловые круги и общественные организации.

Основными сферами деятельности еврорегионов являются экономика и занятость, транспорт и связь, культура и образование, здравоохранение и социальная сфера, инфраструктура и защита окружающей среды. В любом случае не обходится без обустройства совместной границы и взаимодействия в чрезвычайных ситуациях. Иногда стороны решают задачи чисто местного характера: водообеспечение, миграция населения и др.

Определенный опыт в этой области Россией тоже уже накоплен. Развивается договорно­правовая база приграничных связей. «Зонтичные» межправительственные соглашения о приграничном взаимодействии заключены с Польшей, Казахстаном, Украиной. В феврале 1999 года многостороннее рамочное Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничест­ва подписали Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан. В дальнейшем этот процесс, видимо, целесообразно было бы продолжить.

В последние годы заметно возросли объемы сотрудничества по всему периметру наших границ. Быстрыми темпами развиваются связи северо­западных субъектов Федерации с прилегающими административно-­территориальными единицами государств Северной Европы, в том числе в рамках Совета Баренцева/Евроарктического региона и Совета государств Балтийского моря. Там действуют несколько еврорегионов: «Балтика», «Сауле», «Карелия» с участием российских муниципальных образований. Ведется подготовка к созданию новых подобных объединений. С 1996 года работает Совет по сотрудничеству приграничных регионов Латвийской республики, Российской Федерации и Эстонской республики.

Во взаимоотношениях с государствами СНГ выделяется деятельность Совета руководителей приграничных областей Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины. Растет интенсивность российско-­казахстанских приграничных связей. Можно отметить вклад субъектов Федерации в развитие приграничных связей с регионами КНР, Японии и США.

Юридической основой деятельности еврорегионов является внутреннее законодательство сотрудничающих стран. Поскольку в международном праве описание понятия еврорегиона отсутствует, реально приграничные сообщества опираются в своей деятельности на Европейскую рамочную конвенцию 1980 года о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Однако по оценкам западных экспертов, еврорегионы фактически «не работают», если отсутствуют межгосударственные соглашения по вопросам приграничного сотрудничества между заинтересованными странами.

Официальная позиция России по отношению к Европейской рамочной конвенции не совсем ясна. По одним данным, Россия его подписала 4 ноября 1998 года и стоит задача подписания Дополнительного протокола (1995 года) к нему. По другим данным, в частности по мнению министра иностранных дел РФ И. С. Иванова, Российской Федерации только еще предстоит подписание этих документов¹². Поэтому остается непонятным, как дело обстоит на самом деле.

Однако можно однозначно говорить о том, что в России уже сложился механизм влияния российских регионов на процесс формирования и реализации внешней политики нашей страны. Во-первых, это воздействие осуществляется через представителей республик, краев и областей в Совете Федерации. Во-­вторых, руководители субъектов Федерации нередко возглавляют российские делегации, выезжающие за рубеж, по поручению правительства подписывают важные международные документы, сопровождают Президента России во время его государственных визитов в другие страны. В-­третьих, регулярно практикуются встречи и министра иностранных дел и его заместителей с губернаторами и другими руководящими работниками субъектов Федерации (за 1998–1999­й состоялось около 130 таких встреч)¹³.

Важную роль в реализации интересов регионов играют межправительственные комиссии (МПК) по двухстороннему сотрудничеству, в рамках которых создаются рабочие группы по межрегиональным связям с участием представителей заинтересованных субъектов Федерации. В настоящее из 75 МПК действуют рабочие группы, в той или иной мере имеющие отношение к межрегиональному сотрудничеству.

В центральном аппарате Министерства иностранных дел каналом обмена информацией, опытом работы, поиска совместных подходов к решению проблем, возникающих в сфере международной и внешнеэкономической деятельности регионов, является Консультативный совет по международным и внешнеэкономическим связям субъектов Российской Федерации при МИД России, который существует с 1994 года. На его заседаниях рассматриваются насущные проблемы активизации межрегиональных связей, осуществляется экспертиза подготовленных регионами проектов соглашений с иностранными партнерами, разрабатываются проекты типовых документов, рекомендации для администраций регионов. Советом издается специальный бюллетень.

Взаимодействие с субъектами Федерации обеспечивают представительства МИД России. Функционируют 26 таких учреждений и два филиала, охватывающих 41 регион страны. В соответствии с распоряжением президента их число должно быть доведено до 40. Однако мешают ограниченные финансовые возможности. В 2000 году с просьбами об открытии представительств в МИД России обратились еще 18 субъектов Федерации¹⁴. Кроме того, на федеральном уровне с 2000 года действует межведомственная комиссия по развитию приграничного сотрудничества, которая занялась формированием oобщегосударственной концепции приграничного сотрудничества, а также плана ее реализации, учитывающего специфику регионов России.

Таким образом, новое федеральное устройство Российского государства предоставляет определенные возможности для самостоятельной международной деятельности регионов, особенно в таких сферах, как торгово-­экономическая, научно-­техническая, экологическая, гуманитарная, культурная и другие. В силу разного уровня экономического развития, состояния собст­венных материальных и финансовых ресурсов субъекты Федерации пользуются имеющимися возможностями неодинаково. Однако все они понимают важность расширения международных связей для успешного внутреннего развития своих регионов. Задача заключается в том, чтобы найти баланс интересов республик, краев и областей, с одной стороны, и федерального центра — с другой в общей внешнеполитической деятельности Российской Федерации. Чтобы активность регионов на международной арене не ослабляла позиции России в решении наиболее острых проблем мировой политики, не мешала проведению ее внешнеполитического курса, с одной стороны, а с другой чтобы центральные органы власти учитывали конкретные потребности субъектов Федерации в их международных и приграничных связях и оказывали помощь в их реализации. Достижение такого баланса будет благотворно влиять в целом на формирование и проведение внешней политики Российской Федерации на международной арене.

Примечания.

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Новый сборник законов Российской Федерации. М., 2001. С. 171.

3. Там же. С. 176.

4. Там же. С. 177.

5. Макарычев А.С., Макарычева М.Г. Международная деятельность российских регионов: причины, возможности, препятствия // Сравнительный регионализм: Россия, СНГ, Запад. Н. Новгород., 1997. С.159.

6. Макарычев А.С., Сергунин А.А. Глобализация: различные перспективы и оценки // Российские регионы как международные акторы. Н. Новгород., 2000. С. 25–26.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. М., 1999. №2. С. 231.

8. Орлов В. Внешняя политика и российские регионы // Международная жизнь. 2000. №10. С. 47.

9. Там же. С. 48.

10. Шабаев Ю. Республика Коми как международный актор: интересы безопасности и сотрудничества // Россия перед глобальными вызовами. Панорама региональных стратегий. Н. Новгород., 2002. С. 225.

11. Орлов В. Внешняя политика и российские регионы // Международная жизнь. 2000. № 10. С. 51.

12. Орлов В. Внешняя политика и российские регионы // Международная жизнь. 2000. № 10. С. 52.

13. Иванов И.С. Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны. М., 2003. С. 196.

14. Орлов В. Внешняя политика и российские регионы // Международная жизнь. 2000. № 10. С. 50.