Современный российский федерализм и регионализм:
конституционные принципы, парадоксы практики
и перспективы развития

О. А. Колобов

Всякая новая форма правления, и более всего демократическая, чтобы быть стабильной, нуждается в конституционном оформлении. И хотя волны составления конституций прокатились в прошлом — в конце XVIII века, по следам революций 1848 года, после Первой и Второй мировых войн, в освободившихся странах Африки в 1960-х годах и после падения диктатуры в Южной Европе середине 1970-х годов, — Россия и бывшие республики СССР находятся в особом положении. Всех их объединяет недавнее коммунистическое прошлое, и они пытаются одновременно перейти к демократии и рынку.

Россия сегодня продолжает переживать переходный период, причем один из крупнейших в своей истории. Интересно, что для государства Российского шаги в развитии конституционализма связаны именно с переходными периодами, а единственная попытка создания и принятия конституции в спокойное время мало что дала стране. Всего таких шагов было семь.

Если не считать проектов Основного Закона, подготовленных комиссией Лорис-Меликова в 1879–1880 годах, так и нереализовавшихся, то первая попытка перейти к конституционной монархии была предпринята в 1905 году, когда царским манифестом было обозначено самоограничение самодержавной власти. Затем последовали основные законы 1906 года о Государственной думе и Государственном совете. Хотя термин «конституция» еще не применялся, тем не менее с их принятием Россия получила своего рода конституционную хартию.

Во время революции 1917 года, в мае — октябре, был подготовлен проект Конституции Российской республики. Согласно ему органом законодательной власти являлся двухпалатный парламент, полномочия которого происходят из верховной власти народа. Конституции 1918 и 1925 годов закрепили установление советской власти на большей части территории бывшей Российской империи.

Следующая российская конституция — конституция победившего социализма — была принята в 1936 году, когда по существу произошел государственный переворот и окончательно был установлен режим личной власти И. Сталина. Она абсолютно не отражала реальное положение дел. Конституция 1977 года была единственной, принятой не в смутное время и не в годы великих потрясений. И хотя она создавалась как документ, подводивший определенный итог пройденному пути, и в этом смысле приобретала качество витрины, тем не менее надо признать, что она несла и немалый демократический потенциал.

С 1989 года в брежневскую Конституцию десятилетней давности были внесены изменения (октябрь 1989-го; май, июнь, декабрь 1990-го; май, ноябрь 1991-го; апрель, ноябрь 1992 года). Некоторые статьи оказались исключенными. При этом в текст были внесены новые разделы, таким образом за три года Конституция значительно видоизменилась [1]. Этот процесс, прав-да, шел весьма противоречиво. Так, уже после исчезновения СССР, упоминания о нем были убраны из Конституции, но не отовсюду, поскольку поправки об их исключении не получили требуемого большинства голосов. Параллельно с 1990 года начинал разрабатываться проект новой Конституции России. Множество версий этого проекта последовательно сменяли одна другую, но по своей юридической отточенности (что впоследствии отразилось в принятой Конституции) оставляли желать лучшего. Впрочем, в вопросе о новой Конституции проблемы юридической чистоты отступили на задний план по сравнению с хитросплетениями политической борьбы.

Весной 1992 года накануне очередного Съезда народных депутатов у официального проекта появилось сразу несколько конкурентов. Это, однако, свидетельствовало не столько о недостатках первого, сколько о размахе политической борьбы. К 1993 году наряду с проектом, разработанным Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ, был опубликован президентский проект. Принципиальное отличие двух вариантов Конституции состояло в прямо противоположном решении проблемы разграничения полномочий между исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. В результате открытой борьбы президента и парламента осенью 1993 года и фактического разгона последнего в основу новой Конституции лег проект, разработанный исполнительной властью.

Первый раздел принятой 12 декабря 1993 года Конституции РФ посвящен изложению основ нового конституционного строя России, то есть норм, имеющих юридическое верховенство над всеми другими нормами Конституции. Подобные разделы существуют практически во всех современных конституциях и фиксируют универсальные принципы демократического строя, разработанные политической и правовой философией нового времени.

Если изложить кратко ее основные положения, то получится следующая схема. Источником права является Бог; человек, будучи образом божества и именно в силу этого обстоятельства, обладает достоинством и определенными правами, главные из которых — право на жизнь, свободу и собственность. Эти права, а также все вытекающие из них является естественными, то есть присущими богообразной природе человека, а поскольку его невозможно лишить этой природы, то и неотъемлемыми. Из равенства всех перед Богом вытекает равенство гражданских и политических прав всех членов общества. Право каждого ограничено лишь его естественными пределами, то есть теми пределами, за которыми начинается ущемление другой свободы.

Государство необходимо в качестве силы, организующей и поддерживающей в обществе правопорядок, а также представительствующей в сношениях с другими народами.

Поскольку замечено, что все монархи, а также правящие институты склонны узурпировать права народа и отдельных граждан, то наилучшим и единственно приемлемым принципом должно стать народоправство, то есть установление формы правления и утверждение конкретных носителей власти самим народом или по крайней мере его большинством. Механизмом же, позволяющим выявить народную волю, должны стать всеобщие выборы с правом каждого выдвигать свою кандидатуру. Однако любая, даже народная по своему происхождению, власть невозможна без иерархии, а где иерархия — там фактическое неравенство прав. Это неравенство оправдано лишь в том случае, если используется во благо всему обществу. Но находящиеся у власти лица нередко используют свое положение в корыстных — личных или клановых — интересах, что, естественно, ущемляет права граждан и может привести к реставрации деспотии. Чтобы предотвратить такую возможность, надо ослабить власть и с этой целью, во-первых, разделить ее на исполнительную, судебную и законодательную, сделав последние две независимыми от первой; во-вторых, узаконить известную независимость местных властей от центральной в целом ряде вопросов; в-третьих, установить периодическую сменяемость лиц, находящихся у власти; и, в-четвертых, поставить под народный контроль всю деятельность властей.

Следуя вышеизложенным постулатам, наряду с не раз декларируемыми принципами народовластия, защиты прав и свобод человека, федерализма впервые в новых основах конституционного строя Российской Федерации провозглашены свобода экономической и политической деятельности, разнообразие форм собственности, а также принцип разделения властей как основа системы государственной власти в России.

До Горбачева и в первые годы его правления фактическим главой исполнительной власти являлся генеральный секретарь ЦК КПСС, Политбюро более или менее соответствовало правительству, а Совет Министров был аналогом, хотя и весьма отдаленно, исполнительного органа этого партийного правительства. Верховный Совет практически не располагал властью, хотя Конституция наделяла его высшей законодательной, исполнительной и контрольной властью. Вся полнота законодательной власти принадлежала Президиуму Верховного Совета, который, однако, не обладал правом принимать, законы. Вместо них он издавал указы, становившиеся законами лишь после их утверждения Верховным Советом во время сессий. Впрочем, отсутствие такого утверждения не мешало указам вступать в действие и сохранять силу. Председатель Верховного Совета обладал властью постольку, поскольку являлся одновременно и председателем Президиума. Но, разумеется, законодательная власть Президиума по сути была исполнительной в том смысле, что он лишь выполнял волю Политбюро и ЦК КПСС.

Как видим, государственная власть, реализуемая как единое целое (единая компетенция Советов и их органов), приводила к единовластию исполнительной власти в лице партийного аппарата, к сосредоточению в последнем всех функций государственной власти, в конечном счете — к узурпации власти небольшой группой людей — номенклатурой. Однако и с принятием новой Конституции РФ, упразднившей Съезд народных депутатов, а Верховный Совет преобразовавшей в двухпалатный парламент, аналогичный европейским, положение во многом остается прежним.

Так, согласно новой Конституции среди прочих президентских полномочий имеется право распускать законодательный орган, если он отвергает кандидатуру президента на пост премьер-министра или в случае политического кризиса, «который не может быть преодолен другими мерами, указанными в Конституции». Кроме того, президент является гарантом Конституции и тем самым осуществляет квазисудебную функцию [2]. По новому Основному Закону законодательная власть имеет весьма незначительное влияние на президента. Но в реальности это влияние становится еще меньше в силу того, что большая часть верхней палаты российского парламента состоит из глав администраций регионов, то есть глав исполнительной власти. В свою очередь, в нижней палате многие законодатели являются членами правительства и также используют представительную власть в своих интересах [3]. Реальное влияние судебной власти на исполнительную со всей очевидностью показало полное игнорирование последней решений Конституционного суда. В ходе открытой борьбы президента с Bерховным Советом и Съездом народных депутатов.

Еще одним важным положением, заложенным в новой Конституции, является принцип федерализма. Это фундаментальный принцип государст-венно-территориального устройства, в который входят правовой статус и гарантии равноправия субъектов Российской Федерации, основы разграничения полномочий и предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Реально обретя в декабре 1991 года государственную независимость, Россия получила в наследство и федеральное устройство, созданное двумя типами субъектов Федерации: одни были образованы по национальному признаку, другие — по территориальному. Последние включали 49 областей и 6 краев. Тридцать одно автономное образование, созданное по национальному признаку, насчитывало 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

31 марта 1992 года 18 из 20 вновь провозглашенных на тот момент республик (16 прежних автономных республик и 4 из 5 бывших автономных областей, исключение составила Еврейская автономная область) подписали Федеративный договор. Этот договор наряду с двумя другими аналогичными документами, подписанными с одной стороны областями и краями, с другой — автономными округами, был включен в новую Конституцию российской Федерации (раздел 3). Договор определяет область компетенции каждого из четырех уровней федеративной структуры.

Согласно договору республики, края, области, города федерального значения, автономные образования являются равноправными субъектами Российской Федерации. Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Но отсюда не следует, что они обладают равным статусом, как государственное образование.

Прежде всего республика является государством — именно так о ней сказано в Конституции РФ (ст. 5). Края, области, города федеральною значения не являются государствами, они — государственные образования, созданные по территориальному принципу. Также и автономные области и округа — это государственные образования, но в основе их лежит национально-территориальный принцип.

Республика как государство самостоятельно разрабатывает и принимает свою конституцию. Единственное требование — соответствие этого акта Конституции РФ. Статус края, области, города федерального значения наряду с Конституцией РФ определяется уставом, принимаемым законодательным представительным органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Что касается разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, то обычно оно включает в себя:

1) предметы исключительного ведения Федерации;

2) предметы исключительного ведения субъектов Федерации;

3) предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Универсальных принципов разграничения вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации, не существует.

Так, в Конституции Австрии дается перечень вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а земли издают законы, конкретизирующие эти принципы, и осуществляют исполнительную деятельность. В Конституции ФРГ говорится о праве земель на законодательство лишь тогда, когда федерация не использует своих прав. Конституция США, казалось бы, устанавливает сферу исключительной компетенции федерации путем перечисления вопросов, по которым законы может издавать только федерация. Все остальные вопросы находятся в ведении субъектов федерации (это называется принципом дуалистического федерализма). Но из практики применения Конституции США устанавливается: а) сфера совпадающих полномочий (налоги, займы, судебная система); б) сфера, где закреплены действия и федерации, и штатов (обложение налогом экспортируемых товаров, жалование дворянских титулов); в) сфера, где запрещены действия только федерации (введение прямых налогов, ограничения Билля о правах); г) сфера, где запрещены действия только штатов (вступление в международные договоры, принятие законов, нарушающих договорные обязательства).

Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ее исключительном ведении, важнейшими из которых являются вопросы обороны и безопасности государства, внешней политики и международных отношений Российской Федерации, вопросы войны и мира, вопросы, касающиеся федеральной энергетической системы, ядерной энергетики и космоса. А также вопросы, которые находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ). Вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов [4].

Но, несмотря на все вышесказанное, ни до перестройки, ни тем более после «парада суверенитетов» Российская Федерация, строго говоря, таковой не являлась и не является. Основа всякой федерации — равные политические права на самоопределение (то есть равный политический статус) составляющих эту федерацию территориальных единиц. Бывшие АССР имели (правда, раньше по большей части формально, но теперь уже и реально) несравненно больше прав, чем обычные российские области. Однако по численности населения и особенно по ВНП средняя российская область явно превосходила среднюю АССР [5]. Парадоксальным был и тот факт, что в бывшем СССР только РСФСР официально считалась многонациональным федеративным государством, хотя в 1979 году именно ТСФСР со всеми ее АССР, автономными областями и округами одновременно являлась и самой, после Армении, однонациональной союзной республикой — с 83 % долей русских в населении Федерации [6].

Таким образом, общим фоном для современного кризиса национально-государственного устройства РФ является, во-первых, отсутствие подлинно федеративной структуры из политически равноправных, самоуправляющихся и относительно равновеликих по демографическому и экономическому потенциалу территорий. Во-вторых, суверенные республики РФ в своем подавляющем большинстве существенно уступают соседним краям и областям по численности населения, но имеют больше прав на самоуправление. В-третьих, в большинстве современных республик РФ (в 1979 году в 15 из 21) АССР и АО) русские либо русскоязычные некоренные их жители составляют 50–80 % населения, но при этом в органах власти и управления преобладают либо представлены в непропорционально большом количестве представители титульного народа [7]. На этом фоне уже сейчас в суверенных республиках Российской Федерации проявились следующие проблемы: 1) статуса; 2) территориальных границ; 3) внутренних этнополитических процессов.

Проблема статуса российских республик будет существовать, как отмечается в докладе, подготовленном Аналитическим центром по проблемам социально-экономического и научно-технического развития, столько же, сколько и демократия в сочетании с юридически и реально сложившейся иерархичностью национально-территориальных образований. Поскольку иерархичность национально-территориальных образований неизбежно воспринимается населением как официально закрепленное неравенство титульных народов этих образований, эта иерархичность всегда будет провоцировать конфликты из-за попыток самовольно поднять статус национально-государственных образований вплоть до обретения права на его выход из федераций [8]. Политические процессы в Чечне и Татарстане, которые не подписали Федеративный договор, наглядно это демонстрируют.

Была попытка решить вышеперечисленные проблемы в 1990 году, когда российский парламент разработал свои первые предложения по созданию новой Конституции РФ. Комиссия Верховного Совета под руководством ее исполнительного секретаря Олега Румянцева попыталась исключить этнический фактор из российской политики. Румянцев стремился превратить Россию в подлинную Федерацию путем реорганизации и передела страны по территориальному принципу на 50 новых регионов. За основу была взята модель земель ФРГ. Однако этот план столкнулся с сильной оппозицией [9].

Еще одной важной причиной национально-государственного кризиса России явилась экономическая политика, проводимая правительством. Распад центральной власти, курс на установление рыночных отношений, программа приватизации — совокупность этих явлений дала региональным лидерам возможность превратить свою политическую власть в экономическую. Как неоднократно подчеркивали члены Конституционного суда, многие конституции, принятые в республиках, противоречат Федеративному договору [10]. Более того, власти на местах в одностороннем порядке провозгласили свое право распоряжаться любым имуществом, находящимся на их территориях, удерживают причитающиеся центру налоги и без всякой оглядки на федеральное законодательство устанавливают двусторонние экономические отношения как с другими регионами так и с иностранными партнерами [11].

Парадоксально, но сегодня в самих принципах, провозглашенных в основах нового конституционного строя, кроется причина их невыполнимости. Это связано с тем, что внедрение различных форм собственности и реализация принципа политического плюрализма требуют проведения радикальных реформ в обществе, которые неосуществимы в условиях демократического строя. Демократия будет являться препятствием как для реформы цен (потому что она приведет к обнищанию и безработице части населения), так и для реформы собственности (потому что она приведет к сверхобогащению очень узкого слоя лиц). И, наконец, реформаторы всегда находятся в меньшинстве и поэтому неспособны проводить свою политику, опираясь на демократические институты.

Не случайно, что многие страны переходили к постиндустриальному обществу в условиях жестких авторитарных режимов: Греция, Турция, Чили и даже Франция. Сюда же можно причислить ФРГ и Японию. Несмотря на то что эти государства совершили переход в условиях парламентской республики, на деле в обеих странах по нескольку десятков лет правила безраздельно одна и та же партия. А в качестве силового гаранта выступали десятки тысяч американских солдат, авианосцы и военные базы. Важная особенность конституций посттоталитарных стран (причем не только социалистических) состоит в характеристике их как правовых. Например, статья 1 Конституции Испании гласит, что Испания конституируется в «социальное и демократическое правовое государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка свободу, справедливость, равенство и политический плюрализм». В новой Конституции Российской Федерации последняя названа демократическим федеративным правовым государством. Когда в нашей стране говорят о правовом государстве, оно представляется сознанию общества и большинству теоретиков плодом разумного законодательного творчества. Однако история и теория европейского конституционализма, политической и правовой мысли свидетельствует, что создание правовой системы — не единовременный акт. Формирование такой системы еще не означает создание правовой основы во всей ее полноте, включающей не только механизм законотворчества, но и исполнение законов, непротиворечивое согласование права и политики. Ни власть, ни само право не могут быть гарантами исполнения законов, если право не легитимировано обществом.

В этой связи выглядит довольно сомнительной законность новой Конституции РФ. так как согласно внесенным незадолго до ее принятия изменениям в «Положение о проведении референдума» Конституция вступала в силу, если в референдуме участвовало 50 % общего числа избирателей и больше половины из них проголосовало за ее принятие. Но даже при таком низком проценте голосовавших в целом ряде регионов Конституция не прошла.

Ценность конституции — в ее стабильности. Уровень неизменности конституции определяется тем, что она всегда есть результат борьбы общественных сил. Естественно, что победившая сила, особенно если она опасается, что последующее политическое развитие может повернуться против нее, стремится создать себе гарантии, усиленные прочностью конституции по отношению к возможным изменениям. Согласно статье 136, «Поправки к главам 3–8 Конституции Российской Федерации» (федеративное устройство, статусы Президента РФ, Федерального собрания, правительства и судебной власти; конституционные поправки и пересмотр Конституции) принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

История, впрочем, показывает, что заведомые ограничения на пересмотр конституции не слишком надежны. Конституция Французской революции 1791 года запрещала какие-либо изменения основ государственного строя ранее 1801 года, но за эти десять лег погибли целых три конституции и Бонапарт подготавливал создание империи. Несоблюдение Конституции РФ властными структурами и лицами, способствовавшими ее поспешному принятию, создает предпосылки к эрозии всей политической системы, закрепляя имперские амбиции в худшем смысле этого слова и возводя дополнительные барьеры на пути демократизации Российского государства.

Между федерализмом и демократией в России должна существовать неразрывная связь, иначе у нас вместо подлинно демократического федерального государства будет функционировать недемократическая государственная система с федеративными признаками, которые, впрочем, очень скоро рискуют оказаться остаточными.

Самым серьезным образом политическая элита России должна отнестись к выполнению действующей Конституции с тем, чтобы не допустить ее ревизии. Попытки пересмотра Основного Закона государства Российского более чем очевидны. В этом отношении решение Президента России о создании семи федеральных округов оказалось весьма противоречивым и сложным. С одной стороны, эта мера постепенно может привести к учреждению в стране территориального федерализма. С другой — она уже спровоцировала появление конфедералистских тенденций в государственном строительстве России.

По большому счету, данная неконституционная, исполнительная новация привела к довольно странному результату: еще не окрепшую основу российского федерализма прихватила жесткая унитарная оплетка, и весь механизм власти деформировался. Бюрократии стало гораздо больше, федеральная власть так и не окрепла, а гражданское общество в пределах всей нашей необъятной страны так и не сформовалось. Данный парадокс может дорого стоить российскому государственному механизму, поскольку политическая жизнь в федеральных округах России не имеет шансов быстро вступить в желаемое Кремлю русло. Протест региональных элит растет, и, как следствие этого, политический порядок в стране в целом ухудшает свое качество. Выход из кризиса один: строго следовать Конституции РФ, активно добиваясь ее эффективного использования на практике.

Примечания:

1. Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 1, осень 1992. с. 18.

2. Конституция РФ. С. 111, 117.

3. Конституция РФ «Временные положения».

4. Конституция РФ Раздел 4.

5. Где у русских государство? Иркутск, 1993, С. 13.

6. Там же, С. 9.

7. Там же.

8. Там же.

9. Федерализм, регионализм и конституционная реформа в России. Фонд «Наследие». 1993, С. 35.

10. Там же.

11. Там же.