Основные направления политической модернизации арабских монархий

И. В. Рыжов,
доцент Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского,
доктор исторических наук

Социально-политические системы арабских монархий Ближнего Востока являются одними из наиболее консервативных в мире. Жесткие рамки абсолютных монархий не позволяли ранее осуществлять сколько-нибудь значительные преобразования в политической сфере. В то же время глобальные изменения обстановки в мире в начале 1990-х гг. вынудили политические элиты арабских монархий пойти на некоторые преобразования существующего строя[1]. Показательно, что достаточно сильно в этом плане продвинулась Саудовская Аравия как самая крупная и влиятельная монархия Ближнего Востока.

Саудовская Аравия – крупнейший производитель и поставщик углеводородов на мировые рынки, и любое серьезное изменение в этом государстве способно вызвать разнообразные международные последствия. Прекращение в первой половине 1980-х годов роста цен на нефть завершило эпоху процветания и беспрецедентных финансовых накоплений в Саудовской Аравии. Негативные тенденции в экономике страны определялись не только изменением мировой нефтяной конъюнктуры, но также и огромными расходами на развитие инфраструктуры, закупку вооружений и участие в финансировании международной операции «Буря в пустыне» – военных действий по освобождению Кувейта. В саудовской экономике все более проявляли себя стагнационные тенденции, определявшиеся выбранной моделью хозяйственного развития, основанной на всеобъемлющем господстве принципа планового государственного контроля. Сохранение достигнутого положения в системе мирохозяйственных связей требовало иных подходов к развитию.

Иракское вторжение в Кувейт в августе 1990 г. также имело существенные военные, политические и экономические последствия для Саудовской Аравии. После войны в Персидском заливе правительство страны подверглось мощному давлению со стороны исламских радикалов, требовавших проведения политических реформ, строгого следования положениям шариата, вывода войск западных стран, особенно американских, со священной земли Аравии[2]. Также в начале 1990-х гг. в Саудовской Аравии был впервые поставлен вопрос о необходимости проведения структурных реформ, включавших начало курса на поощрение деятельности частного сектора, и робкие заявления о возможности частичной приватизации ряда отраслей экономики. Королю Фахду, возглавлявшему страну с 1982 г., были направлены петиции, призывавшие к расширению полномочий правительства, более широкому участию общественности в политической жизни и большей экономической справедливости. Вслед за этими акциями последовало создание в мае 1993 г. «Комитета по защите законных прав». Однако вскоре правительство запретило эту организацию, десятки ее членов были арестованы, а король Фахд потребовал от исламистов прекратить антиправительственную агитацию.

Давление либералов и консерваторов вынудило короля Фахда в первой половине 1990-х гг. приступить к реформам в политической сфере. 29 февраля 1992 г. на официальном заседании правительства были приняты три королевских декрета («Основы системы власти», «Положение о Консультативном совете» и «Система территориального устройства»), закрепившие общие принципы государственного устройства и управления страной. В дополнение к ним в сентябре 1993 г. королем был принят «Акт учреждения Консультативного совета», согласно которому назначались члены Консультативного совета и разъяснялись его полномочия. В декабре того же года состоялось первое заседание Консультативного совета, что многие исследователи и аналитики расценили как зарождение саудовского парламента. Также было объявлено о реформе Совета министров и административной реформе. Согласно королевскому указу, страна была разделена на 13 провинций, во главе которых были поставлены эмиры, назначаемые королем. В том же 1993 г. были объявлены члены 13 провинциальных советов и принципы их деятельности. В 1994 г. провинции в рамках продолжения административной реформы были поделены на 103 округа.

Принятие этих, по сути дела, конституционных актов свидетельствовало о твердом намерении властей страны привлечь к управлению государством новый «образованный класс», возникший в ходе модернизации. Именно эта прослойка развернула активность в Консультативном и муниципальных советах. Ее сегодняшние представители в депутатском корпусе – это преимущественно (до 80%) выпускники западных университетских центров, накопившие опыт предшествующей работы в государственных учреждениях или частных компаниях, в сфере госуправления, высшего образования и предпринимательства. Официально объявленный фактическим лидером страны – наследным принцем Абдаллой – в начале 2000 г. курс на реформирование государства сделал тенденцию введения «образованного класса» в систему управления необратимой[3].

В октябре 1994 г. в качестве противовеса Совету улемов, консультативному органу крайне консервативных богословов, был образован Высший совет по исламским делам, состоящий из членов королевской семьи и членов, назначаемых королем (во главе с министром обороны Султаном), а также Совет по исламским запросам и руководству (во главе с министром по исламским делам Абдаллой аль-Турки).

Однако попытки структурных реформ не смогли решить противоречия, назревшие в саудовском обществе. Первый этап структурных политических преобразований прошел в первой половине 1990-х гг. После терактов 11 сентября 2001 г. политическая обстановка в мире стала меняться, Соединенные Штаты стали оказывать все большее давление на правительства арабских монархий с целью проведения демократических преобразований. В самой Саудовской Аравии все громче звучали голоса сторонников реформ.

Высшее руководство Международного валютного фонда (МВФ) в 2002 г. также обратилось к руководителям Саудовской Аравии с предложением ускорить экономические реформы, поскольку экономика страны, во многом зависящая от колебаний нефтяных цен на мировом рынке, весьма нестабильна. В качестве рекомендаций правительству Саудовской Аравии было предложено сократить государственные выплаты, ввести налог на прибыль как для граждан своей страны, так и для иностранцев, а также разработать календарный план приватизации государственных компаний.

В 2003 г. королю Фахду были направлены петиции с требованиями демократизации политической жизни, свободы слова, независимости суда, пересмотра конституции, проведения экономических реформ, выборов в Консультативный совет и создания гражданских институтов. На фоне ухудшения отношений с США по вопросу урегулирования ситуации в Ираке правительство Саудовской Аравии приняло беспрецедентные шаги по реформированию государственной системы. В том же году было объявлено о проведении выборов в местные органы власти, о создании двух правозащитных организаций (одной – под патронажем правительства, второй – независимой). Были введены удостоверения личности для женщин. Тогда же в Эр-Рияде состоялась первая в истории страны конференция по правам человека, на которой рассматривался вопрос о правах человека в контексте исламского законодательства.

С 2003 г. началась «саудизация» рынка труда – замена иностранцев национальными (в том числе и женскими) кадрами рабочих и служащих. Эта программа была провозглашена принцем Абдаллой, ставшим фактическим правителем королевства после того, как в 1995-м король Фахд перенес инсульт, и официально возглавившим страну после смерти короля Фахда в 2005 г.

Успехи в реформировании политической системы в Саудовской Аравии, несмотря на некоторую ограниченность и осторожность в проводимых преобразованиях, были отмечены и в Европейском союзе. Так, в ходе официального визита Ж. Ширака в Саудовскую Аравию в марте 2006 г. бывший президент Франции положительно отозвался о проводимых в королевстве преобразованиях в административной (проведение выборов в органы местного самоуправления) и социальной (расширение прав женщин в саудовском обществе) сферах.

В соседних с Саудовской Аравией арабских монархиях Ближнего Востока политические преобразования были гораздо менее значительными. Так, например, в султанате Оман из наиболее крупных преобразований можно отметить лишь трансформацию существовавшего здесь государственного органа – Государственного консультативного совета в Совет Шуры, которая состоялась в 1991 г. Вновь возникшая структура имеет право давать рекомендации о пересмотре действующих законов, но лишь относящихся к социально-экономической сфере. Члены Шуры предлагаются наиболее влиятельными подданными от каждой провинции страны и утверждаются султаном. Срок полномочий данного органа составляет три года с правом продления.

В июне 1995 г. в Катаре в результате очередного бескровного переворота к власти пришел эмир Хамад аль-Тани. Новый монарх пошел на некоторые меры по обновлению политического режима, однако в целом сохранил прежнюю систему правления. В качестве примера действий по демократизации политической жизни страны был расширен состав Консультативного совета и создана комиссия по разработке постоянной конституции. В 1996 г. был учрежден пост премьер-министра, в марте 1999 и апреле 2003 гг. проведены всенародные выборы в Центральный муниципальный совет с совещательными функциями, деятельность которого направлена на совершенствование управления на муниципальном уровне. 29 апреля 2003 г. в Катаре был проведен референдум по проекту постоянной конституции страны, в результате чего 96,6% избирателей проголосовали за новую конституцию.

В Бахрейне наиболее значительные преобразования ограничились созданием в 1992 г. Консультативного совета (Маджлис аш-Шура). Этот политический орган совещательного характера и численностью в 30 человек (состав определялся эмиром Бахрейна) имел функции выработки рекомендаций Совету министров по проектам законов и различным аспектам социально-экономической политики страны. Позже функции совета были несколько расширены, а состав увеличен до 40 человек. Консультативный совет в настоящее время имеет право запрашивать Совет министров по тем или иным вопросам, однако рекомендации этого органа до сих пор носят лишь рекомендательный характер. Этот невыборный орган не обладает властными полномочиями и не имеет конституционной основы.

14 февраля 2002 г. была опубликована новая Конституция, в которой по сравнению с Конституцией 1973 г. полномочия законодательной власти существенно урезались в том, что касается контроля за действиями исполнительных органов власти. В частности, контроль за финансами переходил в ведение монарха, несколько ограничивались полномочия парламентариев в выдвижении проектов законов. Появились статьи, предоставляющие королю право издавать указы, в том числе касающиеся сферы экономики, имеющие силу законов, даже если с ними не согласны парламентарии.

Что касается Кувейта, то здесь был восстановлен парламент, распущенный декретом Эмира в 1986 г., и первые послевоенные парламентские выборы состоялись в 1992 г., а затем в 1996 и 1999 гг. Парламент несколько расширил спектр своих полномочий[4]. О росте значимости законодательного органа в политической жизни Кувейта говорит тот факт, что в ходе процесса смены власти в стране в январе 2006 г., когда скончался эмир Кувейта шейх Джабер аль-Ахмед аль-Джабер ас-Сабах, парламент страны принял подтвержденное заключением медицинской комиссии решение об отказе наследному принцу в праве наследования престола ввиду плохого состояния здоровья. Новым эмиром Кувейта провозглашен 75-летний премьер-министр шейх Сабах аль-Ахмед аль-Джабер ас-Сабах, возглавляющий правительство с 2003 г.

Проводимые в Иордании реформы по своей общественной значимости были гораздо более серьезными, чем преобразования в малых арабских монархиях Персидского залива. Несмотря на ухудшение отношений с соседними странами в связи с особой позицией, занятой руководством страны во время Кувейтского кризиса 1990–1991 гг., Иордания в 1990-х годах начала переход к более открытой политической системе. Еще в 1989  г., вслед за волнениями, направленными против экономических преобразований, проводимых под эгидой МВФ, и в связи с требованиями проведения парламентских выборов и борьбы с коррупцией король Хусейн распустил парламент – Национальное собрание и назначил новые выборы. Было отменено большинство ограничений на свободу прессы и собраний. В 1990–1991 гг. по поручению короля Хусейна лидеры всех политических течений – центристы, левые, палестинцы, религиозные фундаменталисты, радикальные арабские националисты, племенные лидеры и иорданские националисты – подготовили Национальную хартию Иордании, в которой определялись основные принципы политической жизни страны: демократия, плюрализм и легитимность королевского правления. Национальное собрание приняло закон, разрешавший создание политических партий. В 1993 г. Хусейн распустил Национальное собрание, новые выборы были проведены уже с участием политических партий.

Новая война в Ираке в 2003 г. вызвала в Иордании довольно резкую реакцию и критику политики США насильственной демократизации на Ближнем Востоке. Король Иордании Абдалла бен Хусейн 7 июня 2004 г. в Аммане подтвердил, что все арабские государства имеют право самостоятельно выбрать подходящий для себя проект реформ. Нельзя требовать от всех арабских стран проводить реформы по одной модели или насильственно навязывать извне такой проект реформ арабскому миру[5].

В начале нового столетия в Иордании также были предприняты шаги, направленные на демократизацию общественной и политической жизни. На прошедшем в Иордании в мае 2005 г. Международном экономическом форуме были рассмотрены новые инициативы реформ в арабском мире, которую можно воплотить в жизнь до 2010 г., заявил министр финансов Иордании Басем Оудалла, возглавляющий оргкомитет форума. По его словам, речь пойдет о реформах в области управления, экономики и образования[6].

В проведении демократических реформ в Иордании достаточно большую роль играют внешние факторы, к примеру, на демократические преобразования в стране выделяет средства Европейский союз. «Спонсирование» демократических преобразований с 1995 г. составило уже более 500 млн евро.

Результаты проводимых в Иордании преобразований положительно оценивают сами Соединенные Штаты, несмотря на некоторые существующие межгосударственные разногласия. По заявлению американского государственного секретаря К. Райс, США приветствуют реформы в Иордании и считают, что в этой области Иордания может стать примером для других ближневосточных государств. США высоко оценили заявление короля Абдаллы II о плане развития и реформирования страны на ближайшие десять лет. Реформы образования и в других областях в Иордании являются примером для государств региона[7].

Модификация системы международных отношений, вызванная распадом Советского Союза и изменением в характере глобальной расстановки сил, значительным образом отразилась и на регионе Ближнего Востока. Серьезным испытанием для арабских стран явилась война в Персидском заливе, которая обозначило неоспоримое военно-стратегическое лидерство Соединенных Штатов Америки в регионе, что для лидеров многих государств региона послужило сигналом о необходимости проведения серьезных внутриполитических перемен. Отсутствие политических реформ и демократических преобразований грозило в итоге вовлечь ту или иную страну в конфликт с Вашингтоном, который, несомненно, привел бы к победе США, о чем показывал опыт войны в Персидском заливе в 1991 г., закончившейся полным разгромом Ирака.

Политические преобразования, проводимые в арабских странах Ближнего Востока в 1990–2000-е гг., были неодинаковыми в своем значении для общественной жизни этих стран, однако все реформы так или иначе являлись свидетельством проходившей модернизации региона.

Необходимо отметить, что, несмотря на четкое осознание правящими слоями необходимости перемен и демократизации политических систем арабских стран, в большинстве из них преобразования начинались (а иногда и ограничивались) с реформирования экономической сферы, без существенных модификаций политического строя.

Реформы, проводимые в арабских странах Ближнего Востока с республиканской формой правления, можно считать более глубокими структурными преобразованиями в арабском мире. В то же время для глубокой перестройки социально-политической системы такой страны, как Ирак, потребовалось военное вмешательство внерегиональных сил во главе с США, что в итоге привело к падению диктаторского режима С. Хусейна и открыло дорогу к демократическим преобразованиям в стране.

В отличие от стран с республиканской формой правления изменения, проходившие одновременно в арабских монархиях Ближнего Востока, можно назвать лишь первыми робкими шагами на пути к демократизации политической системы. Наиболее значительными преобразованиями можно назвать модернизационные процессы, проходящие в Иордании и Саудовской Аравии. В то же время сам характер правящего режима в этих странах не был изменен, сами страны продолжали оставаться абсолютными монархиями.