Институциональное развитие ЕС на современном этапе:
основные проблемы, тенденции и перспективы

М. С. Северова

ЕС принято считать одним из самых эффективных и уникальных международных интеграционных объединений. Но создавался он на основе бюрократической формы организации, ибо построение отраслевой интеграции технически проще было отдать на откуп международным чиновникам и создать надежную, иерархически организованную наднациональную структуру. Однако с каждым новым этапом интеграционного процесса преимущества бюрократической формы организации терялись, и требовалась большая гибкость в выработке политической стратегии, что выразилось в таких тенденциях его институционального развития, как децентрализация, демократизация и федерализация.

Меры по усовершенствованию институциональной системы Европей­ского сообщества предпринимались на всем протяжении существования ЕС. Начиная с первых лет существования Европейских сообществ, их структура критиковалась как излишне бюрократизированная и в силу этого антидемократичная. Как подчеркивает исследователь С. Бирюков, долгое время в контексте «холодной войны» и коллективной угрозы, которая укрепляла легитимность европейского строительства, граждане считали его делом элит¹. Обвинения в том, что институциональные структуры ЕС неэффективны и не способны решать реальные общественные проблемы, отнюдь не новы. К примеру, П. Тейлор и Д. Криссочоу критикуют структуры ЕС за то, что обеспечиваемая ими взаимосвязь национальных и европейской бюрократий лишает граждан возможности четко определить, кто же из политиков или администраторов несет ответственность за то или иное конкретное решение. Самими принципами организации сообщества, по их мнению, основная масса европейцев отстранена от формирования приоритетов интеграционной политики и влияния на исходящие от ЕС законы².

К примеру, большинство политиков и исследователей отмечают у европейцев низкий уровень интереса к интеграционной политике. Так, по данным опроса, проведенного Комиссией в 2001 году, большинство европейцев не знает, на что тратятся деньги ЕС; 78% опрошенных «не очень хорошо осведомлены» о его расширении на Восток, а 87% не интересуются дебатами о связанных с этим преимуществах и недостатках; только 20% точно знают, сколько стоит их валюта по отношению к евро, и 41% не имеют ни малейшего понятия о саммите в Ницце (декабрь 2000 года). А опрос, проведенный в 25 странах в январе 2004 года, показал, что только четвертая часть жителей Европы хорошо осведомлены относительно вопросов, касающихся проекта Европейской конституции³. Если изучить данные опроса, опубликованного в марте 2005 года по результатам референдума, проведенного в Испании за принятие конституции, то выяснится, что 47% опрошенных продемонстрировали хорошее знание Конституции ЕС, причем и эти граждане, и те, которые очень плохо знали текст, в основном поддержали конституцию, а это 74 и 70% соответственно⁴. В целом граждане Европы стали больше интересоваться будущим ЕС, тем не менее вопрос полной легитимности ЕС остается все еще открытым.

В политической науке является общепризнанным, что легитимность – это не просто законность, а восприятие власти в качестве законной, эффективной и справедливой. Она представляет собой форму поддержки, оправдания правомерности применения власти и осуществления конкретной формы правления либо государством в целом, либо его отдельными структурами и институтами⁵. Легитимность многих современных политических систем опирается на рационально­легальные основания по классификации М. Вебера. Так, международные организации легитимируются путем ратификации в национальных парламентах соответствующих стран международных договоров, подписанных представителями от лица нации, или проведением референдумов по этому поводу. Посредством договора создается система баланса и контроля, функция которой — установить пределы полномочий создаваемой организации. Межправительственные объединения действуют в сфере межгосударственного сотрудничества, не затрагивая внутренних функций государств.

Так как ЕС имеет неоднозначную правовую природу и обладает признаками не только международной организации, но также конфедерации и федерации, что обусловлено наличием у союза широких властных полномочий, добровольно переданных ему государствами-­членами⁶, то традиционного договора, на который опирается политическая система ЕС, для обеспечения легитимности этой организации недостаточно. Договор не защищает основополагающих прав личности, которые могут быть затронуты в ходе его применения. Гарантировать их можно только с помощью конституции⁷. Таким образом, поскольку полномочия ЕС принципиально более широкие, чем у обычной международной организации, то и источников, механизмов легитимности должно быть больше. К примеру, источниками легитимности должны быть все уровни, начиная с индивидов путем их участия в демократических процедурах принятия решений, в том числе референдумах, выборах своих представителей и т. д. Кроме того, соблюдение государствами — членами законов ЕС и их имплементация очень важны для осуществления поставленных ими же целей. А расширение союза до 25 членов предполагает, что процесс приятия решений институтами ЕС должен стать как можно более эффективным и простым. Оценивая простоту принятия решений союза­15 и предложенных проектов реформирования, журнал «The Economist» резюмирует, что без реформирования соглашение с новыми решениями должно бы стать практически невозможным. Среди «двойных решений», то есть тех, которые затрагивают простые подсчеты голосов государств без веса страны и населения, но с различным порогом: 71% голосов и населения, 60% голосов и населения, 50% голосов и населения, заметно увеличивается простота работы только при 50%, но при таком раскладе количество объединений, блокирующих решение, также значительно возрастает⁸.

Впервые особенно остро вопрос легитимности ЕС стал подниматься в 80­е гг., когда Европарламент стал играть более активную роль. А группа европарламентариев во главе с А. Спинелли создали Европейское федералистское движение, выступавшее за оформление еврофедерации на конституционной основе. С подписанием Единого европейского акта увеличились полномочия Европарламента, представительного органа ЕС, в частности, его влияние на разработку законов, касающихся ЕВР и соглашений с третьими странами. Основными вехами институционального развития союза в 90­е годы стали разработка и принятие Маастрихтского договора о Европейском союзе (1992) и Амстердамского договора (1997). С точки зрения тенденций децентрализации и демократизации важными шагами являлись дальнейшее распространение голосования квалифицированным большинством, включение в законодательство ЕС принципа субсидиарности, учреждение Комитета регионов, введение единого гражданства, усиление роли Европарламента в законотворческом процессе как основного звена развивающегося демократического механизма Союза. Однако опыт ратификации Договора о ЕС (референдумы в Дании, Франции, Ирландии, голосование в палате общин в Великобритании) лишний раз подтверждает, что кризис легитимности, ее недостаток может угрожать дальнейшему развитию интеграции. Амстердамский договор расширил область применения процедуры «совместного решения», укрепил роль парламента в деле назначения председателя Комиссии. Но все эти позитивные и рациональные нововведения были крайне незначительны и недостаточны, так как вопросы, связанные с будущим расширением ЕС, остались нерешенными.

Исключительно важным стало подписание Ниццского договора, предусматривающего изменение состава Европейской комиссии, наделение государств-­членов голосами в Совете и парламенте, расширение областей, по которым можно принимать решения квалифицированным большинством, и Хартии ЕС об основных правах в декабре 2000года. Новая Хартия рассматривается исследователями в качестве средства усиления привлекательности ЕС и интеграции в широких кругах населения и средства укрепления значения европейского гражданства⁹. Она стала действующей правовой основой «человеческого измерения» ЕС.

Решающий этап реформирования институтов ЕС был связан с Лаакенской декларацией (2001), названной «Будущее Европейского Союза». Согласно ей в целях подготовки и демократического обсуждения пакета реформ был образован временный представительный орган, названный Конвентом. На Конвент были возложены следующие задачи: соответствующее принципу субсидиарности разграничение компетенций между союзом и государствами-­членами, определение статуса Хартии о правах гражданина ЕС, упрощение договоров, прояснение роли национальных парламентов в общей архитектуре Европы и создание проекта конституции, в которую инкорпорирован текст Хартии ЕС об основных правах. Проект конституции, принятый на межправительственной конференции в октябре 2004 года, предполагает введение поста президента ЕС, главы европейского МИД, изменяет численность Европарламента, принятие решений будет проводиться квалифицированным большинством (если за него выступает 55% стран, представляющих не менее 65% населения Евросоюза) с сохранением права вето в вопросах внешней политики и налогообложения. Значение принятия этого документа нельзя переоценить, так как 1 мая 2004 года состав ЕС увеличился на 10 государств. Это Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония. Очевидно, что процесс принятия решений оставаться прежним не может. Когда в Евросоюзе находятся 25 стран, нельзя допустить, чтобы одно государство могло все заблокировать. Тогда просто все остановится. Как говорил некогда бельгийский премьер Ги Верховстадт, «Европейский союз похож на велосипед: как только остановится – сразу упадет»¹⁰. Но принятие конституции и создание «наднациональная демократии» еще не значит построения классической демократии на уровне государства в силу ограниченности компетенции Европейского парламента, устойчивости национального самосознания и опасений нивелировки этнокультурных ценностей. Предлагаемые в ходе работы Европейского конвента изменения, касающиеся функционирования Совета и Комиссии, а также усилия по децентрализации механизма выработки общей политики свидетельствуют о том, что результатом реформы станет не качественный скачок в направлении создания единого наднационального центра принятия решений, не зависимого от воли государств-­членов, а сбалансированная система, которая в целом представляет собой усовершенствованную модель институционального «треугольника» (Комиссия, Парламент, Совет) и «метода сообщества».

Эта система будет опираться на три «источника легитимности», соответствующих трем уровням — общеевропейскому, национально-­государственному и уровню индивидов, а процесс принятия решений останется в большой степени компромиссным по своему характеру. Продолжающееся использование прежних процедур принятия решений если и не нарушит или блокирует интеграционный процесс, то все же будет способствовать тому, что государства-­члены, готовые к более глубокой интеграции, вновь станут в большей степени обращаться к межгосударственному сотрудничеству.

При этом потребуется достаточная гибкость, которая позволит расширенному союзу оставаться дееспособным. В этом смысле перспектива еще большего «эшелонирования» интеграционного процесса в связи с усилением экономической и политической гетерогенности ЕС дает основания предполагать, что процесс принятия решений приобретет наряду с существующим «вертикальным» (субсидиарность) еще и «горизонтальное» измерение.

Примечания

1. Стрежнева М. В. Особенности институционального развития ЕС / М. В. Стрежнева // Мировая экономика и международные отношения. – 1999. – № 3. — С. 18.

2. Евробарометр (июль 2001 г.) [Электронный ресурс] // EUROPA.EU.INT. World Wide Web. URL: http://europa.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm.

3. Евробарометр (февраль 2004 г.) [Электронный ресурс] // EUROPA.EU.INT. World Wide Web. URL: http://europa.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm.

4. Евробарометр (март 2005 г.) [Электронный ресурс] // EUROPA.EU.INT. World Wide Web. URL: http://europa.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm.

5. Соловьев А. И. Политология / А.И. Соловьев. — М., 2001. — С. 96.

6. Юмашев, Ю. М. О правовой природе Европейского сообщества / Ю. М. Юмашев // Европейская интеграция: Правовые проблемы: Кн.1. — М., 1992. — С. 25.

7. Стрежнева М. В. Культура европейской политии / М. В. Стрежнева // Мировая экономика и международные отношения. 2002. — № 3. — С. 6.

8. Economic focus: another fine voting mess // The Economist. — 2000. – Nov 25th. — P. 15.

9. Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / Авт. С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков, Е. А. Чегринец; под ред. С. Ю. Кашкина. – М.: Юриспруденция, 2001. — С. 33.

10. Ланко, Д. Евросоюз похож на велосипед: как только остановится – сразу упадет / Дмитрий Иванов // Взгляд. — 2004. — 28 июня. — С. 13.